System aukcyjny przeszedł audyt PAN. Jakie wnioski?

© Alex White

Potrzeba przeprowadzenia swoistego audytu⁽¹⁾ wynikała z decyzji Komisji Europejskiej z 13 grudnia 2017 r. SA.43697 (2015/N)⁽²⁾. Ewaluacja objęła funkcjonowanie Programu pomocowego w postaci aukcyjnego systemu wsparcia dla odnawialnych źródeł energii w latach 2016-2020 w Polsce. W ramach badania m.in. przeanalizowano zakładane i osiągnięte cele⁽³⁾ oraz przeprowadzono ankietyzację, która objęła niemal 1300 podmiotów gospodarczych wspartych w ramach Programu. Łącznie w ramach 20 aukcji w badanym okresie sprzedano 209,2 TWh energii elektrycznej o całkowitej wartości 50,6 mld zł, a sumaryczna moc instalacji, które wygrały aukcje, wynosi 7666,9 MW. Jako rezultat działającego systemu wsparcia przytacza się również poziom redukcji emisji CO₂. Roczny poziom redukcji – bazując na energii już zakontraktowanej – będzie rósł i wyniesie ponad 10 mln Mg dla wszystkich lat w przedziale 2025-2034. „Maksimum wyniesie ponad 10,94 mln Mg w 2027 roku, co stanowi niemal 9 proc. całkowitej emisji z 2019 roku” – czytamy. Całkowita redukcja emisji wyniesie ponad 158 mln Mg CO₂.

O aukcjach w 2021 roku czytaj w artykule Aukcje OZE: zakontraktowano prawie 37 TWh energii elektrycznej

Komu ile mocy?

W latach 2016-2020 większość mocy, tj. 56 proc. (4316,7 MW), ze zwycięskich ofert związana jest z powstaniem nowych turbin wiatrowych. Ta moc przypisana jest do 213 instalacji (średnia moc instalacji to 20,3 MW) – jednostkowo jedynie 7 proc. z wszystkich 2881 instalacji. Dominujące pod względem liczby wygranych ofert (87 proc., czyli 2514 instalacji) projekty fotowoltaiczne, odpowiadają za 42 proc. (tj. 3229,2 MW) łącznej mocy z wszystkich wygranych aukcji. Średnia moc instalacji fotowoltaicznych wyniosła 1,28 MW. Na pozostałe 2 proc. zakontraktowanych mocy składają się 154 instalacje oparte na biogazie, biomasie i hydroenergii (łącznie 121 MW mocy zainstalowanej).

5 proc. energii ogłaszanej w aukcji (określa się maksymalną ilość i wartość energii elektrycznej) może być udostępniana wytwórcom zagranicznym, o ile spełniają warunek fizycznego przesyłu energii ze swoich instalacji do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego (KSE) przez sieć najwyższych napięć. Mimo to, w latach 2016-2020 w aukcjach nie wziął udziału żaden wytwórca zagraniczny.

Co mówią uczestnicy systemu wsparcia?

Wg organizacji zrzeszających wytwórców OZE uruchomienie systemu aukcyjnego jest wartością samą w sobie i należy go odpowiednio wydłużyć stwarzając dalszą perspektywę inwestycyjną. - Zmiana mechanizmu wsparcia z systemu tzw. zielonych certyfikatów na system aukcyjny spowodowała ok. 3-letnie opóźnienie w realizacji projektów. W związku z powyższym aukcje przeprowadzone w latach 2018 - 2020 należy uznać za kluczowy element, który pozwolił na przyspieszenie rozwoju OZE w Polsce. Lata 2017-2019 wyraźnie pokazały, że bez systemu aukcyjnego rozwój nowych projektów nie byłby możliwy. W okresie tym zainstalowano łącznie 5160 MW mocy instalacji zwycięskich w systemie aukcyjnym, a w 2020 roku 2506 MW – czytamy w raporcie.

Podkreśla się, że duże znaczenie w rozwoju energetyki odnawialnej mają przewidywalne w produkcji źródła energii, tj. biomasa, biogaz i elektrownie wodne. Jednak biorąc pod uwagę wyniki wszystkich dotychczas przeprowadzonych aukcji OZE, na zakontraktowane ponad 7,5 GW nowych mocy w aukcjach 2016-2020 znacząca cześć (7,4 GW) przypada na elektrownie wiatrowe oraz źródła fotowoltaiczne, czyli źródła o mniej stabilnej charakterystyce pracy.

Dlaczego biogaz nie pała entuzjazmem?

W raporcie czytamy, że Rada Ministrów wielokrotnie oferowała na sprzedaż w ramach systemu aukcyjnego energię dla różnych rodzajów technologii, ale wytwórcy OZE ze źródeł innych niż energia słońca i energia wiatru na lądzie nie wykazywali żadnego (lub jedynie znikome) zainteresowanie udziałem w aukcjach. W przypadku technologii wykorzystujących surowiec do wytwarzania energii, takich jak instalacje opalane biomasą lub biogazownie, ankietowani wskazywali na niepewność przyszłych cen surowca. W połączeniu z rozliczaniem sprzedaży energii według stałej ceny, rodzi to bardzo duże ryzyko, często nie do zaakceptowania przez inwestorów. Dlatego przedsiębiorstwa inwestujące w technologie bazujące na biomasie i biogazie nie są entuzjastycznie nastawione do funkcjonującego programu wsparcia.

Ile środków dla której z branż?

- Zwycięskie oferty z turbin wiatrowych na lądzie dostarczyć mają łącznie 149,69 TWh energii (wyprodukowanej dotychczas i w przyszłości), tj. 72 proc. całości energii zwycięskich ofert. Ta ilość energii przekłada się na 62 proc. wartości pieniężnej, czyli pomocy w ramach programu (tj. 31,4 mld zł z 50,7 mld zł) – piszą autorzy. Dla fotowoltaiki analogiczne udziały to 24 proc. w ilości energii oraz 28 proc. w wartości pieniężnej (cena jednostkowa z instalacji PV jest większa niż z turbin wiatrowych). Instalacje biogazowe to mniej niż 1 proc. mocy zainstalowanej, 3 proc. energii wyprodukowanej (6,02 TWh) i 7 proc. wartości pieniężnej (3,4 mld zł). - 4 instalacje wytwarzające energię elektryczną w wyniku spalania biomasy odpowiadają za 2,3 TWh energii i 0,9 mld zł wartości pieniężnej. 100 instalacji hydroenergetycznych odpowiada za 1,57 TWh energii i 0,7 mld zł wartości pieniężnej – głosi raport (patrz ramka).

Polska 4. w UE pod kątem zatrudnienia w OZE

Jak czytamy w raporcie, Polska pośród krajów UE ma najwięcej miejsc pracy w OZE zaraz po Niemczech, Wielkiej Brytanii i Francji. Najwyższe zatrudnienie jest w biopaliwach płynnych (9. miejsce na świecie). Kolejną branżą OZE jest energetyka wiatrowa (14. miejsce na świecie). W 2017 r. sam rynek energii słonecznej zwiększył zatrudnienie o 50 proc. w stosunku do roku wcześniejszego. W 2019 r. w Polsce odnotowano największy wzrost zatrudnienia w Europie (11 900 miejsc pracy, czyli wzrost o 16 proc.), zaraz po Bułgarii i Austrii. Tymczasem, 50 proc. badanych beneficjentów systemu aukcyjnego zadeklarowało, iż nie zwiększyło liczby miejsc pracy, a jedna czwarta utworzyła jedno stanowisko pracy. Wniosek? Spory poziom zatrudnienia w branży OZE oznacza koncentrację pracowników w stosunkowo niewielkiej liczbie firm. Na to wydaje się wskazywać fakt, że zatrudnienie powyżej 10 pracowników wykazano wśród 4 proc. badanych firm (liczbowo ok. 50 firm).

Jakie perspektywy?

Rekomendacje naukowców z Polskiej Akademii Nauk, bazujące również na opinii beneficjentów systemu, ujęto w 10 punktach. Streścić je można następująco:

1. Utrzymanie systemu aukcyjnego wsparcia dla producentów energii ze źródeł odnawialnych, jako ważnego i efektywnego mechanizmu rozwoju OZE. System pozwala na wzrost mocy zainstalowanej OZE w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym i jest on komplementarny z innymi mechanizmami pomocy publicznej, zwłaszcza inwestycyjnej.
2. Dalsza analiza i zmiana struktury aukcji tak, by zwiększyć udział przedstawicieli branż biogazowej, hydroenergetycznej i biomasowej. Jedną z możliwości jest złagodzenie wymogu wytworzenia energii z OZE w ilości większej lub równej 85 proc. ilości określonej w ofercie wytwórcy. Aukcje co do zasady są bardzo sprawnie funkcjonującą metodą alokacji pomocy publicznej dla technologii wiatrowej i fotowoltaicznej.
3. Wprowadzenie koszyka aukcyjnego dla instalacji OZE wyposażonych w magazyn energii. Zmiana da szansę na stworzenie projektów, w których instalacje o dużej zmienności produkcji będą pracowały bardziej stabilnie, co poprawi poziom bezpieczeństwa KSE. Wpływ na bezpieczeństwo KSE powinien być brany pod uwagę przy określaniu cen referencyjnych.
4. Zwiększenie liczby ogłaszanych aukcji w roku, a także przygotowanie harmonogramu aukcji w ujęciu co najmniej rocznym (najlepiej 3-5-letnim), zawierającego wolumeny aukcji oraz ceny referencyjne. Pozwoli to na ograniczenie niepewności inwestycyjnej i zapewni przygotowywanie projektów przez inwestorów w sposób planowany, a nie doraźny.
5. Zmiana systemu tak, by w przypadku wpłynięcia mniej niż 3 ofert lub zadziałania reguły wymuszenia konkurencji w ramach aukcji (reguła 80 proc.), złożone projekty miały możliwość uzyskania wsparcia w ramach innego niż aukcyjny system wsparcia, o ile projekty wykazują odpowiedni poziom merytoryczny (autorzy raportu zastrzegają jednak, że reguła wymuszania konkurencji jest wymogiem prawa unijnego).
6. Poszukiwanie dedykowanych rozwiązań dla technologii wykazujących stabilność produkcji energii w różnych okresach (doba, miesiąc, rok) i dyspozycyjność źródła. Wspieranie maksymalnego wykorzystania już istniejących źródeł lub ich modernizacji (np. przekształcenie ciepłowni geotermalnych i biomasowych w elektrociepłownie).
7. Zmiana zasad w zakresie wydawania "Zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji" przez wprowadzenie opcji przedłużania ważności ww. zaświadczenia (obecnie Zaświadczenie ważne jest rok od dnia wydania i nie ma możliwości przedłużenia jego ważności, można jedynie ponownie wnioskować do URE o jego wydanie).
8. Analiza możliwości wydłużenia i modyfikacji wsparcia dla źródeł, którym upływa właśnie 15-letni okres wsparcia, a dla których ceny rynkowe energii elektrycznej wciąż nie są wystarczające do pokrycia kosztów operacyjnych (często związanych z zakupem paliwa). Dotyczy to zwłaszcza biomasy i biogazu, dla których „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020” mogą potencjalnie dopuszczać takie rozwiązania.
9. Zmiana struktury koszyków aukcyjnych. Chodzi szczególnie o rozdzielenie technologii wiatrowych i fotowoltaicznych, ze względu na postęp technologiczny w zakresie fotowoltaiki. Fakt, że w ciągu ostatnich 10 lat koszt energii elektrycznej wytworzonej z PV obniżył się o 89 proc. sprawia, że fotowoltaika stała się najtańszym OZE. Istnieje więc ryzyko wypierania projektów wiatrowych przez fotowoltaiczne i „narastania monokultury technologicznej”.
10. Wydłużenie okresu rozliczenia do okresu co najmniej 5 lat (zwłaszcza dla źródeł zależnych od pogody).

Całość ponad 120 stronicowego raportu w przypisie. W treści m.in. informacje dotyczące rodzaju podmiotów gospodarczych uczestniczących w systemie, więcej rekomendacji od branży biogazowej czy wiatrowej, a także wnioski z uwag instytucji publicznych zebranych w czasie ankietyzacji.

Marta Wierzbowska-Kujda
Redaktor naczelna, sozolog