„Milcząca zgoda” dla warunków przyłączenia do sieci to ryzykowny pomysł

Prof. dr hab. Bartosz Rakoczy
kierownik Katedry Prawa Ochrony Środowiska UMK w Toruniu , profesor UKW w Bydgoszczy, radca prawny

W projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego rozwiązanie tzw. milczącej zgody przyjęto w związku z wnioskiem, jaki inwestor może złożyć, o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci. Owa instytucja prawna polega na tym, że określony organ, którym z reguły jest organ uzgadniający lub opiniujący, powinien dokonać określonej czynności w określonym terminie. Termin ten ma różną długość, niemniej jednak wspólną istotną cechą jest to, że po upływie tego terminu uznaje się, że ów organ milcząco zaaprobował stanowisko, które winien był uzgodnić lub zaopiniować.

Ryzyko naruszenia wymogów technicznych

Projektodawcy kodeksu urbanistyczno-budowlanego proponują, aby przedsiębiorca przesyłowy miał określony czas na wydanie warunków technicznych, a po jego bezskutecznym upływie propozycja inwestora zawarta we wniosku była wiążąca. W ten sposób projektodawcy chcą zmobilizować przedsiębiorców przesyłowych do szybkiego reagowania tak, aby cały proces inwestycyjny przebiegał jak najszybciej. Jednak nie jest to rozwiązanie zadowalające. Może bowiem dojść do sytuacji, gdy owe warunki, które proponuje sam inwestor, są warunkami niemożliwymi lub trudnymi w praktyce do wykonania. Pominięto bardzo istotną kwestię, jaką są techniczne aspekty przyłączenia do sieci. W tym wypadku milcząca zgoda może doprowadzić do naruszania wymogów technicznych, gdyż inwestor zawsze patrzy na swoją inwestycję przez pryzmat partykularnego interesu i proponuje takie warunki, które jemu najbardziej odpowiadają. Akurat w odniesieniu do warunków technicznych przyłączenia do sieci milcząca zgoda nie jest najlepszym rozwiązaniem.

Fikcja pełnej zgody organu

Ratio legis takiego rozwiązania polega na mobilizacji organów, które uzgadniają lub opiniują do szybkiego i sprawnego działania. Ponadto, ustawodawcy przyświeca tylko taki cel, aby przez opieszałość w uzgadnianiu i opiniowaniu nie spowalniać postępowań głównych. Milcząca zgoda tworzy w systemie fikcję prawną polegającą na tym, że organ, który jest uprawniony i zobowiązany do uzgodnienia i zaopiniowania określonego stanowiska, projektu, dokumentacji, decyzji itp. aprobuje bez jakichkolwiek zastrzeżeń owe stanowisko, dokument, decyzję itp. Samo tego typu rozwiązanie nie jest wadliwe. Uwadze ustawodawcy uchodzi jednak okoliczność, iż dokonanie uzgodnienia lub wydanie opinii pociąga za sobą określone skutki prawne. Te skutki mogą być, i często w praktyce są, przedmiotem różnego rodzaju dowodów. Wykazywanie, iż dokonano uzgodnienia, ewentualnie, wydano opinię poprzez wskazywanie na milczącą zgodę jest co najmniej dowodowo trudne, o ile niekiedy niemożliwe.

Ustawodawca między młotem a kowadłem

Autorom koncepcji milczącej zgody uszedł również bardzo prozaiczny problem doręczania przesyłek i to zarówno doręczania organowi uzgadniającemu, jak i wnioskodawcy. Nadanie przesyłki nie oznacza jeszcze jej skutecznego doręczenia. Wielokrotnie zdarzało się w praktyce, że nierzetelny operator pobierał przesyłki albo już ich adresatowi nie doręczał. Nadawca żyje w przekonaniu, że wyraził swoje stanowisko wobec tego co ma uzgodnić lub zaopiniować, a adresat żyje w przekonaniu, że organ uzgadniający lub opiniujący wyraził stanowisko pozytywne poprzez milczącą zgodę. Wprowadza to niestety sytuację niepewności co do stanu prawnego. Taka niepewność nie sprzyja ani praworządności, ani pewności obrotu prawnego. Pewność obrotu prawnego, który jest coraz bardziej złożony i skomplikowany, wymaga coraz większej stabilności i w konsekwencji rezygnowania z fikcji prawnych, także i z fikcji milczącej zgody. Ustawodawca miota się między dwiema wartościami, gdzie jedną jest przyspieszenie postępowania, a drugą ochrona pewności obrotu prawnego. Na razie zdaje się zwyciężać ta pierwsza, choć cena naruszenia pewności obrotu prawnego może być wysoka.

Samej instytucji milczącej zgody nie można negować, natomiast jej wprowadzenie w systemie prawnym powinno być rozsądne i przewidywać wszelkie skutki dla pewności obrotu prawnego, jakie milczenie organu za sobą pociągnie.

prof. dr hab. Bartosz Rakoczy