Lepiej importować 1000 wraków aut niż jeden? Konstytucyjny paradoks

mec. Marcin Mykowski
Radca Prawny in-house lawyer spółki giełdowej, ekspert w zakresie prawa ochrony środowiska © Prawa zastrzeżone

Obecne brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wprowadza podział podmiotów na mogące „zaprzestać naruszania” oraz na podmioty pozbawione tej możliwości. Godzi to w konstytucyjną wartość równości wobec prawa Jest to szczególnie rażące w przypadku sprowadzaniu z USA części karoserii przez prywatnych właścicieli aut. Obecnie sytuacja uległa poprawie o tyle, że dolna granica kary za występek to 10 tyś zł. Wcześniej minimalna sankcja wynosiła 50 tyś zł.

Przyczyną nieszczęść jest art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

Artykuł teoretycznie pozostawia furtkę dla sprawcy, ale „łatwiej wielbłądowi przecisnąć się przez oko igielne”. Przepis mówi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała jego naruszania. I właśnie owo „zaprzestanie naruszenia prawa” jest polem do popisu dla organów ochrony środowiska.

Czym jest „zaprzestanie”?

„Zaprzestać” można wówczas, gdy czyn jest ciągły, cykliczny, powtarzalny. Natomiast nie da się „zaprzestać” czegoś, co już nie trwa. Czyli sprawca jednokrotnego czynu nie ma co liczyć na zmiłowanie. Niestety do takiej nieracjonalnej interpretacji przychyla się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2024 r., sygn. II GSK 1568/23: „Istota przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia takiego samego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie. Nie jest już jednak to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy, wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania - a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego - a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy.

Wobec powyższego - omawiane w niniejszej sprawie - sprzeczne z prawem zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy wraz z którym doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. A zatem w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka >>zaprzestania naruszania prawa<< nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.”

Zatem WIOŚ bezradnie rozkłada ręce – przykro nam, takie jest prawo, musimy ci zabrać 10 000 zł.

Nie trzeba czekać na Trybunał Konstytucyjny

Skoro nawet NSA zachęca, w celu skorzystania z łaskawości organów, do popełniania czynów, których cechą jest „utrzymywanie się stanu naruszenia prawa w czasie”, to konieczne jest odwołanie się do Konstytucji Rzeczpospolitej. Stosuje się ją bezpośrednio. Każdy Sąd - nie tylko Trybunał Konstytucyjny – ma kompetencję do oceniania zgodności konkretnego przepisu z Konstytucją RP (tzw. rozproszona kontrola konstytucyjności prawa) – tak orzekł Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. I ACa 915/21.

Porównania wymaga sytuacja dwóch podmiotów znikomo naruszających prawo: tego, który naruszył prawo raz, a więc zaprzestać naruszania nie może oraz tego, który naruszył prawo wielokrotnie, ale wyraził skruchę i naruszania zaprzestał.

Oczywiste pytania

Dlaczego „znikomość naruszenia prawa” może być cechą wspólną, ale „zaprzestanie” już nie? Jaki jest cel utrzymywania „zaprzestania” jako prawnego kryterium skorzystania z dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary? Skoro jest tak, jak chce NSA w powyższym wyroku, to dlaczego nie ma owej „potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy”, który naruszył prawo jeden raz, zamiast wielokrotnie?

Tu właśnie przejawia się brak proporcjonalności, o którym wywodzi tenże sam NSA w wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. III FSK 416/22: „Różnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.”

Tymczasem Konstytucja głosi w art. 32 ust. 1, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei w art. 64 ust. 2 czytamy, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Czy prawa majątkowe podmiotu jednorazowo naruszającego prawo są traktowane na równi z podmiotem dokonującym wielokrotnego naruszenia? Jeden płaci karę administracyjną, drugi nie.

Na pytanie to odpowiedział Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 czerwca 2020 r., sygn. I NSNc 45/19: „Z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynikają dwa podstawowe uprawnienia, a mianowicie prawo domagania się nieingerowania przez państwo we własność i inne prawa majątkowe oraz prawo do instytucjonalnego zagwarantowania korzystania z własności i innych praw majątkowych. Ochrona prawna ma być ponadto >>równa dla wszystkich<<, co akcentuje element podmiotowy: ochrona tych praw >>co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy<< czy >>ze względu na charakter podmiotu danego prawa<<, a także między osobami fizycznymi a osobami prawnymi".

Jaskółka, co czyni wiosnę

Na szczęście do orzeczeń trafia trzeźwy ogląd tej sytuacji. W wyroku z 19 grudnia 2023 r. sygn. IV SA/Wa 2188/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł niebezpieczeństwo pokrzywdzenia podmiotu naruszającego prawo jednorazowo. Za przywiezienie części karoserii z USA, mimo przekazania jej zgodnie z postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do stacji demontażu pojazdów, obciążono stronę kwotą 50 tyś zł. Oto fragment uzasadnienia oceniający taką decyzję: „(…) istniały w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i odstąpienia od wymierzenia kary, która nawet w najniższym dopuszczalnym wymiarze jawi się w tej sprawie jako kara nieproporcjonalnie wysoka.”

Prawo odbiera możliwość zaprzestania naruszania prawa

Można by to nazwać absurdem. Jednak WIOŚ piętnuje opisane „jednorazówki”. Prowadzi własne statystyki importu odpadów, a dostęp do danych ma szerszy niż Policja.

Należy wyrazić rozczarowanie, że NSA w wyroku z 12 marca 2024 r., sygn. II GSK 1568/23 nie skorzystał z kompetencji do rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Tym bardziej uzasadnia to tezę, że konieczna jest eliminacja wadliwej przesłanki z prawnego obiegu.

Co by było, gdyby

Za konkluzję rozważań niech służą art. 145a § 1 oraz art. 145aa § 1 K.p.a. Otóż można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tożsama sytuacja zachodzi, gdy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyda orzeczenie, które ma wpływ na treść wydanej decyzji.

W Polsce jest 16 Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska. Na podstawie Ustawy o dostępie do informacji publicznej można ustalić ilość decyzji orzekających kary administracyjne opartych na art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Wznowienie postępowań mogłoby pozostawić pustki w budżetach poszczególnych urzędów.

mec. Marcin Mykowski