Marcin Gruszka, Ewa DużyńskaMarcin Gruszka, radca prawny w Eversheds Sutherland ; Ewa Dużyńska, prawnik w Eversheds Sutherland. © Prawa zastrzeżone
Omawiana inicjatywa legislacyjna wpisuje się w konsekwentnie realizowane przez Unię Europejską cele ,,zazieleniania" gospodarki i osiągnięcia neutralności klimatycznej. Szerokim echem odbił się m.in. Europejski Zielony Ład oraz będący jego częścią, przyjęty w 2023 r. pakiet Fit for 55 mający na celu znaczące ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Liczba zmian w prawie będąca implementacją powyższych inicjatyw rośnie w stabilnym tempie, dotykając wszystkich sektorów gospodarki. Szczególnie duża ich część dotyczy konkretnie sektora energetycznego. W celu przyspieszenia odejścia od paliw kopalnych na rzecz czystej energii, UE wydała bowiem Plan RePowerEU oraz przyjęła dyrektywę RED III, nowelizującą segment OZE. Zgodnie z jej założeniami, obowiązkowy cel dla odnawialnych źródeł energii w całkowitym zużyciu energii ma teraz wzrosnąć do 42,5% do 2030 r.
OZE rośnie w siłę także na krajowym podwórku
Również w Polsce rola OZE w strukturze wytwarzania energii staje się coraz bardziej istotna, a zmiany na tym polu przebiegają szybciej, niż mogłoby się wydawać. Zgodnie z danymi za październik 2024 r. opracowanymi przez Forum Energii, udział energii elektrycznej pochodzącej z węgla wynosił zaledwie 52,3%, przez co październik był miesiącem z drugim najniższym udziałem węgla w miksie energetycznym w historii. Łącznie OZE wytworzyły zaś 33,4% energii, z czego niemal połowa generacji energii odnawialnej, bo aż 47,9% pochodziła z elektrowni wiatrowych. Oznacza to, że w analizowanym miesiącu farmy wiatrowe odpowiadają za wytworzenie ok. 16% energii elektrycznej w kraju. Choć do osiągnięcia unijnych celów droga jest wciąż daleka, to kierunek zmian jest już dobrze widoczny. Zgodnie z założeniami opublikowanej w październiku przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) aktualizacji Krajowego Planu w dziedzinie Energii i Klimatu do 2030 r. do 2030 r. już ok. 56% energii w Polsce ma pochodzić z OZE. By zielona rewolucja mogła się jednak dokonać konieczny jest szereg zmian legislacyjnych, a jedną z nich ma być opublikowany 25 września rządowy projekt nowelizacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (projekt nowelizacji), którego nadrzędnym celem jest przyczynienie się do wzrostu produkcji energii z lądowych elektrowni wiatrowych (LEW).
Zamrożenie inwestycji w farmy wiatrowe
Zgodnie z danymi opracowanymi przez MKiŚ, za energetyką wiatrową przemawia wiele czynników. Jej rozwój to najtańszy sposób transformacji energetycznej Polski, przy użyciu sprawdzonej, bezpiecznej technologii. Polska ma relatywnie duży udział w ramach łańcuchów dostaw komponentów i usług w ramach energetyki wiatrowej, a mimo wszystko nie wykorzystuje olbrzymiej części swojego potencjału. Zdecydowanie chętniej wybieraną formą inwestycji w OZE przez przedsiębiorców od lat pozostają farmy fotowoltaiczne, a projekty z wykorzystaniem siły wiatru zostały w dużej mierze ograniczone do energetyki morskiej.
Zasadniczym powodem tego stanu rzeczy jest zahamowanie budowy wiatraków na lądzie, co nastąpiło w efekcie uchwalenia w 2016 roku ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (ustawa wiatrakowa), która wprowadziła tzw. zasadę 10H. Oznacza ona, że odległość, od jakiej może być lokalizowana i budowana elektrownia wiatrowa od budynku mieszkalnego musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (czyli od całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej). Przepis ten dotyczył farm onshore i radykalnie ograniczył areał mogący być wykorzystany na cele energetyki wiatrowej.
Co w projekcie nowelizacji ustawy wiatrakowej?
Zniesienie zasady 10H
Omawiany w tym artykule projekt nowelizacji nie jest pierwszym podejściem do liberalizacji prawa w zakresie budowy farm wiatrowych. W 2023 r. została utrzymana generalna „zasada 10H”, jednak przepisy otworzyły furtkę do zmniejszenia tej odległości przez radę gminy w ramach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan, MPZP), jednak do nie więcej niż 700 m. Jest to wciąż bardzo zachowawcza regulacja, a jej efekt okazał się być niewystarczający.
Aktualny projekt nowelizacji przewiduje w pierwszej kolejności zniesienie ,,zasady 10H'' i wprowadzenie w jej miejsce odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych na poziomie 500 metrów. Celem jest odblokowanie części inwestycji, dotychczas zamrożonych przez wprowadzenie ww. zasady. Jak czytamy w ocenie skutków regulacji (OSR), według szacunków Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej (PSEW), skupiającego najważniejsze firmy rynku energetyki wiatrowej w Polsce oraz inwestorów i producentów turbin, zmniejszenie minimalnej odległości z poziomu 700 m do 500 m może spowodować wzrost możliwej mocy w nowych projektach LEW nawet o ok. 60-70%. Fundacja Instrat szacuje zaś, że zmiana ta zwiększy to dopuszczalny obszar pod takie inwestycje o ok. 75%.
Uporządkowanie procedury planistycznej
Zmianą niewątpliwie oczekiwaną i potrzebną jest uporządkowanie kwestii konsultacji publicznych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Problem pojawił się po 24 września 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa o planowaniu), gdzie wyczerpująco uregulowano ww. zagadnienie. Nie usunięto jednak przepisów dotyczących tej samej sfery, a od 23 kwietnia 2023 r. zawartych w ustawie wiatrakowej. Stworzyło to sytuację wysoce niepożądaną, gdzie w obydwu ustawach znaleźć można podobne, ale jednak różne normy, a ich stosowanie nastręcza wielu problemów interpretacyjnych, znacznie utrudniając powstawanie miejscowych planów. Z tego względu w projekcie nowelizacji zdecydowano się uchylić przepisy dotyczące wymogów konsultacyjnych z ustawy wiatrakowej i zagadnienie to w całości uregulować w ustawie o planowaniu, a dodatkowo przenieść do niej zapisy określające wymogi, jakie powinny spełniać miejscowe plany, na podstawie których mają powstać elektrownie wiatrowe tj. określać maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, maksymalną średnicę wirnika wraz z łopatami i maksymalną liczbę elektrowni wiatrowych, a także obszar lokalizacji inwestycji. Ważnym novum jest wskazanie, że powyższe parametry będą wartościami przewidywanymi na dzień sporządzenia projektu uzasadnienia do uchwały o miejscowym planie.
Lokalizacja elektrowni w oparciu o Zintegrowane Plany Inwestycyjne
Omawiając kwestię miejscowych planów, nie sposób nie wspomnieć o projektowanych zmianach mających usprawnić lokalizowanie elektrowni w oparciu o Zintegrowane Plany Inwestycyjne (ZPI), a więc szczególny rodzaj planu miejscowego uchwalany przez gminę na wniosek inwestora. ZPI obejmuje obszar inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej (szerzej o specyfice ZPI w artykule Michała Smolnego w Rzeczpospolitej z 9.08.2023 r.: Czy nadchodzi koniec chaosu przestrzennego w gminach?). Odnośnie gmin, w których ma powstać elektrownia, jeśli gmina taka zechce zlokalizować elektrownie wiatrowe w trybie ZPI, zgodnie z projektem nowelizacji będzie musiała przeprowadzić co najmniej spotkanie otwarte ze społecznością lokalną w terminie 30 dni od dnia wyrażenia przez radę gminy zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI oraz na etapie konsultacji publicznych. Projekt nowelizacji wprowadza też możliwość stosowania ZPI w gminach pobliskich, co w praktyce oznacza, że na mocy negocjacji z inwestorem inwestycje uzupełniające będą mogły powstać także w gminach objętych jedynie zasięgiem oddziaływania elektrowni, a nie w samych miejscach ich powstania.
Liberalizacja, ale nie do końca
Obszary ochrony przyrody
W projekcie nowelizacji spore kontrowersje wzbudzają warunki lokalizowania wiatraków w okolicach obszarów Natura 2000.
Energetyka wiatrowa jako jedyne źródło OZE objęta jest obecnie pełnym zakazem lokalizacji elektrowni na terenach parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów Natura 2000. W przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowej w pobliżu parków narodowych nadal obowiązuje ,,zasada 10H'', a w przypadku rezerwatów przyrody odległość nie może wynosić mniej niż 500 metrów.
Modyfikacja zasad lokalizowania elektrowni wiatrowych miałaby polegać na ustaleniu minimalnej odległości 1500 m od parków narodowych oraz 500 m od niektórych obszarów Natura 2000 - stanowiących obszary specjalnej ochrony ptaków oraz specjalne obszary ochrony siedlisk nietoperzy. Zmiana ta wywołała żywą dyskusję, bowiem do tej pory zakazem objęta była budowa elektrowni wyłącznie na samym terenie obszarów Natura 2000, ale już nie w ich pobliżu (chyba, że któryś z obszarów Natura 2000 był jednocześnie rezerwatem lub parkiem narodowym). W tym miejscu należy wskazać, że wszystkie obszary Natura 2000 pokrywają obecnie ok. 20% powierzchni Polski. Ustalenie właściwej odległości elektrowni wiatrowych od wskazanych terenów chronionych, z uwzględnieniem z jednej strony ochrony przyrody, a z drugiej niepowodującej nadmiernej blokady w budowie infrastruktury wiatrowej ma więc niebagatelne znaczenie. Rozsądne więc zdają się być postulaty Stowarzyszenia „Z energią o prawie”, by w każdym przypadku odległości te ustalane były na podstawie szczegółowych badań środowiskowych. Trzeba pamiętać, że w zależności od lokalizacji obszary Natura 2000 charakteryzują się inną bioróżnorodnością. Każdy przypadek powinien być zatem oceniany oddzielnie przez właściwe organy ochrony środowiska.
Wśród środowisk samorządowych zastrzeżenia wzbudziła także propozycja odejścia od ,,zasady 10H” w przypadku odległości farm wiatrowych od parków narodowych. Jak już zasygnalizowano, projektodawcy zdecydowali się na rzecz ustalenia w takich przypadkach stałej odległości 1500 m. Krytycy wskazują, że taka regulacja w istocie zwiększa ograniczenia w budowie elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie parków narodowych, gdyż biorąc pod uwagę przeciętną wysokość wiatraka lądowego, wynoszącą ok. 80-120 m (choć zdarzają się i wyższe), przepisy w obecnym brzmieniu są dla inwestorów bardziej przyjazne. Mając jednak na uwadze szczególny charakter obszarów chronionych w ramach parków narodowych oraz ich wciąż niewielką liczbę, jak również to, że ich łączna powierzchnia obejmuje ok. 1 % powierzchni kraju, problem ten wydaje się być zagadnieniem mniejszej wagi.
Co z gminą pobliską?
Jako istotny problem jawi się obowiązek objęcia MPZP wszystkich terenów w odległości (zgodnie z proponowanymi zmianami) 500 m od planowanej elektrowni wiatrowej. Brzmienie proponowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku, gdy odległość 500 m od elektrowni wiatrowej wykracza poza granice gminy, w której jest lokalizowana ta elektrownia wiatrowa, plan miejscowy sporządza również gmina pobliska, co najmniej dla położonego na jej terenie obszaru, znajdującego się w tej odległości. Jest to zresztą logiczna konsekwencja generalnej zasady ustanowionej już w 2016 r., że elektrownie wiatrowe można lokalizować wyłącznie w oparciu o miejscowe plany. Nie jest więc dopuszczalna budowa takich inwestycji np. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a wszelkie potencjalne odstępstwa od ww. zasady wydają się mało prawdopodobne, na co wskazuje się w uzasadnieniu do projektu nowelizacji. Istotnym ryzykiem w całej procedurze staje się więc to, że w sytuacji, gdy wskazany obszar od elektrowni nachodzi choćby w niewielkim stopniu na teren pobliskiej gminy, decyzja o możliwości rozpoczęcia inwestycji zależeć będzie także od tego, czy pobliska gmina, co najmniej dla części swojego terytorium, uchwali miejscowy plan. Wiąże się to oczywiście z koniecznością poniesienia przez taką gminę kosztów oraz obowiązkiem wyłączenia części terenów, na które oddziałuje elektrownia. Problem ten istnieje zresztą już na gruncie obecnych regulacji, a zmiana ,,zasady 10H” na 500 m zmniejszy jedynie w pewnym stopniu jego skalę. Nietrudno się jednak domyślić, że pobliskie gminy, które dotknie ten problem mogą nie być chętne do uchwalania miejscowych planów dla takich inwestycji, co może powodować ich skuteczne zablokowanie. Pewną zachętą może okazać się zaproponowana przez projektodawcę możliwość (choć nie obowiązek) zrealizowania inwestycji uzupełniającej przez inwestora w pobliskiej gminie, jeśli gmina ta zdecyduje się uchwalić miejscowy plan w trybie ZPI. Jak już wskazano w pierwszej części artykułu, do tej pory tylko gminy, na terenie których powstawały farmy wiatrowe mogły skorzystać z tej możliwości. Należy jednak zaznaczyć, że choć w ustawie o planowaniu wymienia się szeroki katalog potencjalnych inwestycji, mogących stanowić inwestycję uzupełniającą, to inwestycja taka musi służyć inwestycji głównej. W przypadku elektrowni wiatrowych w grę wchodzi więc w zasadzie tylko budowa lub przebudowa drogi, czy sieci uzbrojenia terenu. Wydaje się, że korzyść dla społeczności gminnej może być więc w tym przypadku mocno ograniczona, zwłaszcza, że powyższe inwestycje i tak prawdopodobnie musiałyby powstać w celu właściwej obsługi elektrowni. Wiele jednak zależeć będzie od indywidualnych negocjacji pomiędzy pobliską gminą, a inwestorem, a usłużność inwestycji uzupełniającej względem inwestycji głównej może w praktyce okazać się być interpretowana bardzo swobodnie.
W celu zrekompensowania niedogodności dla lokalnych społeczności projekt nowelizacji zakłada dodatkowo rozszerzenie możliwości skorzystania z gratyfikacji w formule prosumenta wirtualnego na mieszkańców gmin pobliskich. Mieszkaniec gminy, aby zawrzeć umowę, której przedmiotem jest objęcie udziałów w mocy zainstalowanej elektrowni wiatrowej nie będzie musiał posiadać tytułu prawnego do tej instalacji. Pierwszeństwo w objęciu mocy mają mieć mieszkańcy gminy, na terenie której jest zlokalizowana elektrownia wiatrowa, następni w kolejności zaś mieszkańcy gminy pobliskiej. Zakłada się udostępnienie w taki sposób co najmniej 10% mocy elektrowni wiatrowej. Wydaje się, że takie rozwiązanie może zachęcić do energetyki wiatrowej przynajmniej niektórych sceptyków.
Nie tylko wiatraki
Mimo że największą uwagę przyciągają potencjalne zmiany w zakresie energetyki wiatrowej, projekt nowelizacji przewiduje zmiany także w innych obszarach OZE, zwłaszcza w odniesieniu do sektora biometanu. Przede wszystkim, mają one na celu uzupełnienie istniejącego systemu wsparcia dla wytwórców o dodatkowe narzędzie w formie aukcji dla biometanu dla instalacji powyżej 1 MW. Zgodnie z danymi podanymi w OSR, proponowany mechanizm obejmie wsparciem produkcję na poziomie ok. 300 mln m3 (ok. 3 100 GWh) biometanu rocznie, co będzie wiązało się z koniecznością wybudowania ok. 50 instalacji. W praktyce oznacza to, że ze wsparcia będzie mógł skorzystać wytwórca biometanu w instalacji OZE, który wprowadza to paliwo gazowe do sieci gazowej. Bardzo istotne jest to, że wsparcie może być łączone ze wsparciem inwestycyjnym (np. dotacje i pożyczki NFOŚiGW) i podlega regule kumulacji. Będzie przysługiwało maksymalnie na 20 lat, pod warunkiem, że wytwórcy rozpoczną produkcję biometanu w ciągu 4 lat od dnia rozstrzygnięcia aukcji. Warunkiem uzyskania pomocy publicznej będzie także spełnienie kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.
Zmiany szykowane są także w odniesieniu do przepisów dotyczących prosumentów energii odnawialnej. Ich celem jest zwiększenie przejrzystości rozliczeń dla prosumentów energii odnawialnej. Sprzedawca będzie zobowiązany do udostępnienia prosumentowi bardziej szczegółowych i ujednoliconych danych w ramach fakturowania. Co więcej, projekt nowelizacji zawiera także propozycje takie, jak: możliwość wyboru przez istniejących prosumentów sposobu rozliczeń, możliwość zwiększenia wartości zwrotu z 20% do 30% z niewykorzystanych przez prosumenta środków za wprowadzoną do sieci energię oraz zwiększenie wartości depozytu prosumenckiego dotyczącego danego miesiąca kalendarzowego współczynnika korekcyjnego do 1,23, co w szczególności będzie miało znaczenie w przypadku zmiany sprzedawcy energii.
W projekcie nowelizacji planowana jest także zmiana definicji instalacji odnawialnego źródła energii poprzez zmianę (rozszerzenie) definicji ,,magazynu energii elektrycznej” na ,,magazyn”, co uwzględni również magazyny ciepła i chłodu. Z pozostałych propozycji, które znalazły się w projekcie nowelizacji warto jeszcze wspomnieć o uproszczeniu w zakresie działania systemu wsparcia dla zmodernizowanych instalacji hydroelektrowni.
Proponowane zmiany w pigułce
Podsumowując, projekt nowelizacji zawiera przekrojowy pakiet zmian w zakresie energetyki wiatrowej oraz innych form energetyki odnawialnejDo najważniejszych z nich należą:
- zniesienie generalnej zasady 10H
- modyfikacja zasad lokalizowania elektrowni wiatrowych od parków narodowych i obszarów Natura 2000,
- nowa wzajemna i minimalna odległość między instalacjami LEW, a zabudową mieszkaniową, ustalona na poziomie 500 m,
- uregulowanie możliwości zlokalizowania elektrowni wiatrowej na podstawie Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych,
- ujednolicenie procesu planistycznego,
- wprowadzenie mechanizmów wsparcia dla produkcji biometanu.
W listopadzie zakończyły się konsultacje społeczne projektu nowelizacji. Wedle niedawnych zapewnień MKiŚ do końca roku ma on trafić pod obrady Sejmu. Czas pokaże, czy nastąpi długo wyczekiwany przełom i czy spełnią się nadzieje na odmrożenie projektów inwestycyjnych. Trzeba pamiętać, że uniezależnianie się od importowanych paliw kopalnych poprzez zwiększenie udziału energii z OZE w miksie energetycznym to kluczowe zadanie na drodze do zapewnienia bezpieczeństwa i suwerenności energetycznej Polski oraz całej UE.
Najwyższy czas, by na dobre zakończyć walkę z wiatrakami – byle z głową.
Marcin Gruszka i Ewa Dużyńska
Więcej treści dotyczących samorządów w zakładce Teraz Samorząd.
