Inwestycje w OZE a niepewność regulacyjna – casus podatku od nieruchomości

Joanna Prokurat | Krzysztof Horodko
Partner w TPA Poland | Partner zarządzający z Baker Tilly TPA © Prawa zastrzeżone

Teraz Środowisko: Czy widzi Pan różnicę w kondycji inwestycji wiatrowych między obecnym a poprzednim rokiem? Z jakimi problemami przychodzą inwestorzy?

Krzysztof Horodko: Niestety nie ma wielkiej różnicy, mimo liberalizacji ustawy odległościowej do 700 m sytuacja nie uległa diametralnej poprawie. Co więcej – nie zmieni jej nawet projektowana odległość 500 m. To, że inwestorzy nie będą mieli tej bariery, nie znaczy, że nie zostaną zablokowani przez np. brak dostępu do sieci czy problemy z Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Przyspieszenie procesu inwestycyjnego w Polsce w tempie, jakie zakłada dyrektywa RED III, jest wciąż trudne. Dzieje się tak dlatego, że mamy do czynienia ze złożonymi problemami natury technicznej (sieci dystrybucyjne i przesyłowe), ekonomicznej (podatki, ulgi) i legislacyjnej (planowanie przestrzenne). W tym ostatnim zakresie pojawił się informacji o możliwości wdrożenia Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych, które mają spowodować przyspieszenie w zakresie administracyjnym. Inwestorzy przychodzą z różnymi pytaniami, np. na rynku fotowoltaiki jest duży niepokój, którego powodem są m.in. przymusowe wyłączenia instalacji i problemów z uzyskaniem rekompensat. W obszarze zarówno inwestycji wiatrowych jak i fotowoltaiki pytania dotyczą takich kwestii, jak szacowania ścieżki cen produkowanej energii czy niejasności prawno-podatkowe (podatek od nieruchomości, ryzyka związane z dzierżawą gruntu czy uzyskiwania koncesji).

Czytaj też: Reforma planowania przestrzennego a ustawa odległościowa. Co mówi prawo?

TŚ: Przejdźmy zatem do dylematów podatkowych, jakie zmiany na horyzoncie? To przecież obszar ciągłych zmian!

Joanna Prokurat: Rzeczywiście, polskie prawo podatkowe to karuzela zmian. W kontekście naszej rozmowy jako najistotniejsza jawi się zmiana w podatkach lokalnych – konkretnie w podatku od nieruchomości – która ma wejść w życie 1 stycznia 2025 r. Zostanie wprowadzona nowa definicja budowli jako przedmiotu opodatkowania. Przypomnijmy, iż 4 lipca 2023 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. SK 14/21) dotyczący niezgodności z Konstytucją RP definicji budowli na gruncie wspomnianych przepisów. W ocenie TK definicja budowli dla celów podatku od nieruchomości, która odsyła do przepisów prawa budowlanego, jest nieprecyzyjna i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przedmiotu opodatkowania. Skutkiem wyroku TK jest utrata mocy obowiązującej definicji budowli po upływie 18 miesięcy, czyli maksymalnie do końca 2024 r. Zostało więc już mniej niż pół roku do wejścia w życie nowej regulacji, która jest dopiero na etapie projektu. Został on opublikowany 17 czerwca br. i zawiera szereg zmian legislacyjnych. Nie tylko ujęte zostały nowe definicje budynku i budowli w oderwaniu od prawa budowlanego, ale także proponowane jest zdefiniowanie terminów „trwałego związania z gruntem” oraz „całości techniczno-użytkowej” - istotnych z punktu widzenia definicji. Ustawodawca proponuje również szereg innych zmian.

Budynek ma być definiowany jako obiekt, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wykonany z użyciem wyrobów budowlanych, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynkiem w rozumieniu ustawy mają być również części obiektów wymienionych w pozycjach 1–6 projektowanego załącznika nr 4 do ustawy, tj. między innymi odkrytych stacji uzdatniania wody, oczyszczalni ścieków oczy obiektów hydrotechnicznych.

Budowlą mają być natomiast obiekty wykonane z użyciem wyrobów budowlanych wymienione w załączniku nr 4 do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a także instalacje i urządzenia, jeżeli stanowią wraz z tym obiektem całość techniczno-użytkową. Dodatkowo, poza obiektami wymienionymi w załączniku, pojęciem budowli zostaną objęte również, wykonane z użyciem wyrobów budowlanych:
- części budowlane urządzeń, niestanowiących części budowli składającej się z obiektu wymienionego w załączniku nr 4 do ustawy oraz instalacji i urządzeń tworzących z nim całość techniczno-użytkową, tj. m.in. części budowlane kotłów i pieców przemysłowych,
- części budowlane elektrowni wiatrowych i elektrowni jądrowych,
- fundamenty pod maszyny oraz urządzenia, odrębne pod względem technicznym od tych maszyn i urządzeń,
- przyłącza do obiektu budowlanego.

Zaproponowana koncepcja nie jest idealna i wymaga dopracowania. Warto podjąć pilną decyzję, by rynek mógł się przygotować, a muszę to zrobić zarówno inwestorzy, jak i gminy. Ustawodawca nie może odroczyć tej zmiany. Z drugiej strony nie jest to podatek płatny od razu za cały rok, ale w ratach. Dla podatników, którzy są przedsiębiorcami, są to raty miesięczne. Jednocześnie muszą oni złożyć deklarację na podatek od nieruchomości, w której muszą wskazać przedmiot opodatkowania wraz z wartością uiszczanego podatku. Będą musieli zrobić to do 31 stycznia 2025 r. (bądź w ciągu 14 dni dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie (zmianę, wygaśnięcie) obowiązku podatkowego), co – patrząc na realia – nie będzie łatwe.

TŚ: Jakie są wyjścia z tej sytuacji?

JP: Doświadczenie wskazuje, że niektórzy podatnicy tego po prostu nie zrobią i będą w tzw. niedoczasie lub złożą cokolwiek, tylko dla dopełnienia terminu, co potem będą korygować. Nie rozwiązuje to jednak problemu, ponieważ podatnik-inwestor nie będzie w stanie się rzetelnie z tego obowiązku wywiązać, a i drugiej stronie też nie daje to żadnej pewnej informacji co do wpływów budżetowych.

TŚ: Ile potrwa niepewność?

JP: Niezależnie od ostatecznego brzmienia nowych przepisów, prawdopodobnie wielu podatników złoży wnioski o interpretację indywidualną do gmin (podatek od nieruchomości leży w ich kompetencjach). W kraju jest prawie 2 500 gmin, co sprawia, że interpretacja przepisów jest rozproszona i już z tego powodu często bardzo zróżnicowana w odniesieniu do analogicznych stanów faktycznych. Sprawy będą zapewne trafiały do wojewódzkich sądów administracyjnych, a następnie do NSA. Doktryna również wymaga czasu, aby ją zbudować. W rzeczywistości zaczniemy więc stabilizować ten system właściwie dopiero za kilka lat.

TŚ: Jaki wpływ na wysokość naliczanego podatku będzie miała wybrana koncepcja?

JP: Przedstawiciele ministerstwa finansów wielokrotnie wskazywali, że nowe przepisy o podatku od nieruchomości mają zachować status quo. Trudno jednak zgodzić się z takim stwierdzeniem. Jednocześnie trudno jest dokładnie oszacować wpływ nowelizacji na wysokość zobowiązania podatkowego, bo zbyt wiele jest niewiadomych. Ale zmiana definicji budowli będzie rewolucją, niezależnie od jej ostatecznego brzmienia. Wszystkie nowe definicje będą musiały być stosowane inaczej niż dotychczas. W takim przypadku wydaje się, że - przynajmniej czasowo i oby jak najkrócej - nie tylko nie rozwiąże to obecnych problemów praktycznych związanych ze stosowaniem podatku od nieruchomości, ale także pozbawi podatników punktu odniesienia.

Czytaj też: Atom, OZE i rozwój sieci priorytetami MKiŚ. W drodze ułatwienia dla prosumentów i przemysłu

TŚ: Czy w takim razie zakwestionowanie tego przepisu przez TK było zasadne?

JP: Obecnie obowiązując przepisy są wysoce niezadowalające, przestarzałe i nieprzystające do rzeczywistości. Z jednej strony orzeczenie TK wywołało stan niepewności, który mamy obecnie, ale z drugiej strony patrząc, daje ono nadzieję na wyklarowanie bardzo niejasnych obecnie przepisów, z którymi borykają się nie tylko inwestorzy na rynku energii, ale również spółki transportowe, infrastrukturalne, telekomunikacyjne i wiele innych. Istotne jest to, czy ta szansa na zostanie wykorzystana. Niestety brzmienie opublikowanego projektu nowelizacji przepisów w rozważanym zakresie nakazuje daleko posuniętą ostrożność. Jednocześnie zmiany dotyczące podatku od nieruchomości są konieczne nie tylko w zakresie definicji budowli. Problemem są także m.in. zwolnienia od podatku od nieruchomości, które mimo obowiązywania mogą naruszać unijne przepisy o pomocy publicznej czy brak bazy stawek podatku aktualizowanej na koniec stycznia danego roku (w terminie składania deklaracji). Konieczne jest także ujednolicenie uchwał rad gminy, a także dokonywanej przez nie wykładni przepisów, które niejednokrotnie są ze sobą sprzeczne w odniesieniu do tych samych przedmiotów opodatkowania. Oczywiście nie służy to pewności prawa.

TŚ: Czy mogłaby Pani zarekomendować jakiś europejski system podatkowy, który byłby jasny i klarowny w tym obszarze?

JP: Każdy kij ma dwa końce. Są systemy, gdzie obowiązują podatki majątkowe, takie jak m.in. podatek od nieruchomości w Polsce o charakterze katastralnym, w których ramach opodatkowaniu podlega wartość nieruchomości jako całości. Nie dokonuje się zatem rozróżnienia na elementy budowlane i niebudowlane. Ale takie uproszczenie też ma mankamenty. Przykładowo, jeśli opodatkowujemy więcej, ustawodawca może zrekompensować to np. niższą stawką podatkową. W kontekście opodatkowania farm wiatrowych podatkiem od nieruchomości w Polsce, istotę problemu stanowi nie tyle podstawa opodatkowania czy stawka, ale to, co w ogóle jest przedmiotem opodatkowania.

TŚ: Jaką cenę ma zmiana prawa – czy raczej niepewność prawna – patrząc z punktu widzenia kosztów transakcyjnych i inwestycyjnych?

KH: Każda niestabilność prawa powoduje dodatkowy problem, który trzeba wycenić albo który wręcz zablokuje rozwój danej transakcji. I jeśli chodzi o podatek od nieruchomości, w przypadku energetyki wiatrowej można powiedzieć, że tak naprawdę dziś chodzi o opodatkowanie turbin, które stanowią gigantyczny koszt. Tymczasem jest wiele czynników, które są obarczone ogromnym ryzykiem, jak np. niepewność co do cen energii elektrycznej. Ta niepewność musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowach, co jest niezwykle trudne. Biznes kwantyfikuje i szacuje ryzyko, podobnie robią banki. Im większe rozchwianie legislacyjne, tym trudniejsze są procesy.

Czytaj też: Zdekarbonizowane budownictwo na horyzoncie. Przyjęto dyrektywę EPBD

TŚ: Mówiliśmy o podatkach, obciążeniach… powiedzmy też o drugiej stronie, czyli ewentualnym wsparciu dla inwestorów.

JP: Niestety nie mamy jasnego systemu podatkowego ani pewnej wizji systemu wsparcia inwestorów branży OZE w Polsce. Mówi się o inwestycjach w OZE, magazynach energii, ale de facto inwestorzy na gruncie prawa podatkowego nie mogą liczyć na szczególne ulgi i preferencje. Flagowe zwolnienie od podatku dochodowego w Polskiej Strefie Inwestycji zupełnie nie dotyczy producentów energii, ewentualnie może dotyczyć łańcucha dostaw. Inwestorzy mogą liczyć na wsparcie o charakterze innym niż podatkowe, np. w ramach Krajowego Planu Odbudowy, gdzie dużo mówi się o wsparciu OZE, dywersyfikacji, magazynach energii, efektywności energetycznej itp. Aby stać się beneficjentem wsparcia należy jednak spełnić szereg warunków. Istotnym ograniczeniem jest również, a może w szczególności, harmonogram naborów wniosków i realizacji projektów, w szczególności w świetle trudności z uzyskaniem stosownych pozwoleń. Ale to już temat na odrębną rozmowę.

TŚ: Czyli – reasumując – inwestycje w OZE tylko dla śmiałków?

KH: Z jednej strony – z pewnością nie jest to ani prosty, ani łatwy biznes. Z drugiej jednak jesteśmy w takim momencie dziejowym, w którym OZE jest niezbędne do utrzymania konkurencyjności polskiej gospodarki. Regulacje unijne, w tym wprowadzony podatek od paliw kopalnych, sprawiają, że musi pojawić się zielona i tania energia z OZE, bo inaczej staniemy się skansenem Europy. Inwestycje w OZE mają więc ogromny sens.

Tekst powstał przy współpracy z Polskim Stowarzyszeniem Energetyki Wiatrowej (PSEW).