Robots
Cookies

Ustawienia cookies

Strona Teraz Środowisko wykorzystuje cookies. Część z nich jest niezbędna do funkcjonowania strony. Inne służą poprawianiu jakości naszych usług.
Więcej  ›
27.11.2022 27 listopada 2022

Mamy w Polsce kryzys gospodarki przestrzennej

Kryzys gospodarki przestrzennej w Polsce trwa od wielu lat. Planowana reforma systemu planowania przestrzennego wniesie wiele pozywanych aspektów, zabrakło w niej jednak rozwiązania kilku kwestii – mówi prof. dr hab. Przemysław Śleszyński z IGiPZ PAN.

   Powrót       01 września 2022       Planowanie przestrzenne   
prof. dr hab. Przemysław Śleszyński
Pracownik Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk. Członek m.in. Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Rządowej Rady Ludnościowej oraz Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN.

Teraz Środowisko: W jakim stanie jest gospodarka przestrzenna w Polsce?

Przemysław Śleszyński: O kryzysie gospodarki przestrzennej mówi się od wielu lat, w tym dostępne dane statystyczne dość wyczerpująco potwierdzają problem. Na koniec 2021 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiadały niemal wszystkie gminy w Polsce, nie jest to jednak dokument stanowiący akt prawa miejscowego. Dokumentem tym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a łączna powierzchnia gmin pokryta planami miejscowymi wyniosła na koniec 2021 r. 9,9 mln ha – to zaledwie 31,7% powierzchni kraju. Z końcem ubiegłego roku w Polsce obowiązywało 59,4 tys. planów miejscowych, przy czym tylko 665 gmin (na 2477) miało wskaźnik pokrycia w wysokości 90% i więcej (patrz grafika). Nawet jeśli wziąć pod uwagę, że na terenach Lasów Państwowych plany miejscowe w zasadzie mogłyby być niepotrzebne, to jest to zdecydowanie za mało, zwłaszcza na terenach zurbanizowanych. Dodatkowo, jedna trzecia planów pochodzi sprzed prawie dwóch dekad, co budzi obawy, że plany te mogą być zdezaktualizowane. W wielu obowiązujących planach przeznacza się zbyt dużą powierzchnię pod zabudowę, w tym zwłaszcza mieszkaniową.

W obowiązujących na koniec 2021 r. planach miejscowych na ten cel przeznaczono 13,9% ich powierzchni (przy wspomnianym pokryciu całego kraju poniżej jednej trzeciej powierzchni), a dodatkowo pod zabudowę zagrodową – kolejne 7,1%. Łatwo policzyć, że potencjalna podaż terenów pod mieszkalnictwo to ponad 2 mln ha, na których według kilku różnych wyliczeń IGiPZ PAN, przyjmujących określone wskaźniki tzw. chłonności demograficznej, może zamieszkać nawet 60 mln ludzi. Nadmiar terenów budowlanych przyczynia się z kolei do rozpraszania zabudowy i chaosu przestrzennego. Prawdopodobnie w nie mniejszym stopniu, niż decyzje o warunkach zabudowy, czyli osławione „wuzetki”, których od 2003 r. wydano w Polsce około 2,7 mln.

TŚ: Czy nasz kryzys jest specyficzny? Na całym świecie mówi się o wzrastających potrzebach racjonalnego kształtowania przestrzeni w związku np. ze wzrostem demograficznym czy zmianami klimatycznymi.

PŚ: U nas po 1989 r., kiedy upadał komunizm, planowanie przestrzenne uznano za zbędne i jak każde planowanie – relikt poprzedniej epoki. Tymczasem w krajach najwyżej rozwiniętych kwestią rozwoju i ładu przestrzennego zajmują się nawet odrębne ministerstwa – w USA jest departament urbanizacji, a we Francji minister ds. miast. W urzędach zatrudnia się tysiące osób, których zadaniem jest zapewnienie racjonalnej urbanizacji, w tym utrzymanie ładu przestrzennego. To nie jest biurokracja, gdyż przynosi to realne oszczędności, jeśli np. pilnuje się koncentracji zabudowy i przez to budowana infrastruktura – drogi, kanalizacja itp. są krótsze, a ludzie nie tracą czasu w korkach. W Polsce natomiast kwestie te rozwiązywane są w sposób nieskoordynowany, a nawet chaotyczny. Nie mamy na przykład obowiązującej strategii czy koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali całego kraju, a kluczowe decyzje o wielkich inwestycjach mających kompleksowe i kluczowe znaczenie dla rozwoju sieci osadniczej, gospodarki, środowiska itp. są podejmowane w odrębnych resortach i agencjach i na podstawie tzw. specustaw. Ponadto każde z województw prowadzi w zasadzie odrębną politykę rozwoju regionalnego. Ma to uzasadnienie w samorządności, ale powoduje brak spójności na poziomie całego kraju i regionów. Na przykład spotkałem się z sytuacją, gdy w jednej gminie formalnie obowiązywało aż ponad 80 tzw. specjalnych obszarów planowania: strategicznej interwencji, problemowych, funkcjonalnych. Złożyły się na to przepisy z krajowych i wojewódzkich dokumentów planistycznych. Brakuje zarządzania aglomeracyjnego, mam tu na myśli zwłaszcza średnie i duże miasta oraz ich najbliższe otoczenie, czyli gminy w strefach podmiejskich.

TŚ: Jakie jeszcze widzi Pan problemy?

PŚ: W gminach poważnym problemem jest rozdrobnienie powierzchniowe – opracowania planistyczne obejmują niewielkie obszary, nawet poniżej 1 ha, nieraz przewidziane pod jednostkowe inwestycje. Dodatkowo kształt granic tych planów jest znacznie rozczłonkowany. Niekiedy jest to przebieg niemal liniowy (pokryte tereny są wąskie i długie w nawiązaniu do sieci infrastruktury). Dość często zdarza się – w wielu gminach dotyczy to około połowy obowiązujących planów miejscowych - że dokument jest sporządzony dla co najmniej dwóch niesąsiadujących ze sobą obszarów. W rekordowym, zdiagnozowanym pod tym względem planie w Polsce było to ponad 200 odrębnych jednostek przestrzennych, zazwyczaj pojedynczych działek ewidencyjnych. Czyli w zasadzie była to „superwuzetka”. Trudno oczekiwać, że taki plan zapewni kształtowanie ładu przestrzennego w szerszej skali urbanistycznej.

Kolejną bolączką są koszty. Sporządzenie planu miejscowego wyceniane jest w oparciu o powierzchnię, jaką dany plan ma obejmować – to koszty rzędu kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych za hektar. Przy czym planowanie przestrzenne w gminie nie polega tylko na sporządzaniu planów miejscowych. Ponoszone koszty związane są także z opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz innych niezbędnych opracowań. O ile duże jednostki samorządowe mogą pozwolić sobie na tego typu wydatki, dla małych gmin nakłady pieniężne tej wielkości są znacznie bardziej odczuwalne, co powoduje brak zainteresowania niektórych gmin ich sporządzaniem. Do tego dochodzą długotrwałe i zawiłe procedury administracyjne. Znane są przypadki, gdzie uchwalenie planu miejscowego trwało nawet 10 lat.

TŚ: Z czego wynika obecna sytuacja?

PŚ: Kryzys gospodarki przestrzennej jest wynikiem zarówno współczesnych, jak i historycznych uwarunkowań. Zabory, wyniszczające działania wojenne, rabunkowy charakter gospodarki okupacyjnej czy specyfika gospodarki centralnie sterowanej i generalnie systemu komunistycznego, nie sprzyjają właściwej organizacji przestrzennej. To jednak temat na dłuższą rozmowę. Niemniej jednak do dziś pewne rejony kraju nie wydźwignęły się z kryzysów wynikających z zaszłości historycznych.

Kwestie współczesne obejmują natomiast podstawę prawną gospodarki przestrzennej i wynikające z niej orzecznictwo. Wadliwe procesy urbanizacyjne i chaos przestrzenny nasiliły się po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2003 r. Ustawa ta w praktyce zniosła obowiązek planowania miejscowego, uchylając jednocześnie wcześniej opracowane plany ogólne, będące podstawą decyzji lokalizacyjnych. W wyniku tych procesów w Polsce dokonało się, a właściwie utrwaliło się, silne rozproszenie zabudowy, generując olbrzymie straty społeczne i gospodarcze. Jak już wspominałem, rozproszona zabudowa generuje większe koszty utrzymania. Oczywiście, nie jestem za tym, aby wszyscy mieszkali w wielopiętrowych blokach, tylko także pod miastem, ale gdy się spojrzy np. startując z lotniska w Polsce i w Europie Zachodniej, różnice w uporządkowaniu naszej i zachodniej zabudowy podmiejskiej są widoczne gołym okiem. Na znaczną naszą niekorzyść oczywiście.

TŚ: Czy planowanie przestrzenne w kontekście ochrony przyrody w naszym kraju jest efektywne?

PŚ: Planowanie zagospodarowania i wykorzystania przestrzeni zarówno w kontekście urbanistycznym, jak i środowiskowym wygląda źle. Tak jak w przypadku rozczłonkowanych i obejmujących niewielkie powierzchnie planów miejscowych trudno oczekiwać, że zapewnią nam ład przestrzenny w szerszej skali urbanistycznej, tak również w przypadku ochrony przyrody trudno oczekiwać czegoś więcej. Jeśli np. chcemy kompleksowo chronić jakąś rzekę, to ma ona przecież nie tylko swoje koryto i dolinę, ale i zlewnię. Przykładem mogą być chociażby obszary Natura 2000, wyznaczone nieraz w dużym rozdrobnieniu, czy parków narodowych, których de facto nie przybyło w Polsce od 20 lat. Generalnie system Natura 2000 jest niespójny z innymi formami ochrony obszarowej, w tym rezerwatów przyrody, te systemy moim zdaniem są ze sobą zbyt słabo powiązane nie tylko pod względem delimitacji w terenie, ale także organizacyjnie. Przy wyznaczaniu obszarów naturowych, co miało miejsce zaraz po wejściu Polski do Unii Europejskiej, zapomniano, że trzeba to skoordynować w przyszłości np. z rozwojem dróg szybkiego ruchu, przez co teraz są liczne konflikty przestrzenno-gospodarcze i opóźnienia inwestycyjne.

TŚ: Miały temu pomóc tzw. specustawy, w tym zwłaszcza drogowa?

PŚ: Tak, tylko że przez to są słabo chronione chociażby korytarze ekologiczne, tj. sieć Econet. Tymczasem zamiast specustaw powinien być obowiązek sporządzania planów miejscowych właśnie dla takich terenów w pierwszej kolejności, aby z jednej strony uniknąć zabudowywania miejsc najbardziej wrażliwych, a z drugiej – zarezerwować tereny pod niezbędne inwestycje i zapobiec spekulacji gruntami. Z jeszcze innych przyczyn dotyczy to obszarów zagrożonych powodziami i podtopieniami. Dla potrzeb nieobowiązującej już Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 obliczyłem kiedyś, że na takich terenach mieszka prawie 8 mln ludzi, czyli nawet 20% populacji kraju. Tymczasem są plany miejscowe, na których obszary mieszkaniowe wyznaczono na terenach zalewowych i osuwiskach. Dotyczy to również studiów gminnych i jak się łatwo domyśleć - „wuzetek”. Nawet w największych miastach, wymagających szczególnego dbania o warunki aerosanitarne, zabudowywane są kliny nawietrzające - wszystko zgodnie z prawem, tylko nie ze zdrowym rozsądkiem i elementarzem urbanistyki. No i wreszcie mamy bezpośredni związek rozproszonego osadnictwa ze smogiem. Jeśli nie ma koncentracji w zabudowie i domy są oddalone od siebie o sto czy więcej metrów, to nie będzie opłacalna żadna sieć nie tylko ciepłownicza, ale i komunikacji publicznej. Mieszkańcy będą zdani na palenie w piecach węglem i jeżdżenie jedynie swoim samochodem.

Problemy są bardziej złożone, bo mamy wiele aktów prawnych regulujących sferę obszarowego kształtowania środowiska, m.in. ustawę o ochronie przyrody, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, krajobrazową i rewitalizacyjną. Te przepisy w wielu punktach nachodzą na siebie, dublują, prowadząc do niepotrzebnego chaosu decyzyjnego i konsultacyjnego w kształtowaniu przestrzeni. To przecież plan miejscowy albo gminne studium uwarunkowań powinny służyć rewitalizacji czy ochronie krajobrazu.

TŚ: Właśnie, w kwietniu br. światło dzienne ujrzały szczegóły długo oczekiwanej reformy planowania przestrzennego? Czy rozwiązania zawarte w tym projekcie poprawią sytuację w zakresie gospodarki przestrzennej?

PŚ: Tak, tylko diabeł tkwi w szczegółach. Nowelizacja przewiduje zmiany, które rzeczywiście można nazwać reformą. Biorąc pod uwagę wcześniejsze propozycje zmian prawnych w zakresie gospodarki przestrzennej, powiedziałbym nawet, że są to dotychczas najlepsze zaproponowane rozwiązania. W nowej ustawie cała gmina ma być objęta planem ogólnym z wyznaczeniem terenu zabudowy. Ma on być obligatoryjnie przyjmowany dla całej gminy i stanowić akt prawa miejscowego. W planach ogólnych mają zostać ponadto wyznaczone granice obszaru, na którym możliwe będzie uzupełnianie zabudowy i tym samym stopniowe odchodzenie w przyszłości od „wuzetek”, czy wyznaczanie maksymalnych obszarów zabudowy, co ma sprzyjać koncentracji osadnictwa. Mamy jednak już „zaplanowaną” w Polsce olbrzymią nadpodaż gruntów budowlanych, bowiem od 2003 r. odrolniono w Polsce co najmniej 600 tys. ha gruntów, czyli jakieś 500-600 mkw. na każdą przeciętną, trzy- lub czteroosobową rodzinę w Polsce.

TŚ: Czyli znacznie więcej, niż wynikałoby to z naturalnego popytu?

PŚ: Tak, bo domów jednorodzinnych buduje się w Polsce 70-100 tys. rocznie, w dużej części na istniejących od dawna gruntach budowlanych albo na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Czyli przyjmując, że działka z domem to średnio około 1500 mkw. i że tylko połowa odrolnionych po 2003 r. terenów na to przypadnie, daje to jakieś 2 mln zupełnie nowych działek, obok tych, które już były wcześniej zabudowane i nie trzeba było ich odralniać. Są takie gminy w Polsce, w których w planach miejscowych przeznaczono tereny do zamieszkania dla nawet 10 razy więcej ludzi, niż mieszka obecnie. A przecież zdecydowana większość miast i gmin się wyludnia, nawet pomimo ostatniej imigracji uchodźczej z Ukrainy.

To wszystko pokazuje wielkość przeskalowania, ale też gigantyczne koszty nadprogramowego, właściwie zbędnego uzbrojenia i jego utrzymania w przyszłości w silnie rozproszonym osadnictwie. To będą dziesiątki miliardów złotych obciążających mieszkańców, przedsiębiorców i samorządy. Tymczasem tego problemu ustawa w żadnym stopniu nie rozwiązuje. Konkretnie, według coraz częstszych opinii, brakuje w niej mechanizmów fiskalnych, np. możliwości, a być może nawet konieczności w jakichś newralgicznych miejscach z punktu widzenia ochrony środowiska itp., obłożenia przez gminę wyższym podatkiem gruntów budowlanych niezabudowanych, położonych z dala od istniejącej zabudowy. Dałoby to nie tylko dodatkowe dochody gminy na utrzymanie chociażby rozproszonego osadnictwa, ale także zniechęciłoby do praktyk spekulacyjnych na gruntach.

Joanna Spiller: Dziennikarz, inżynier środowiska Teraz SamorządWięcej treści dotyczących samorządów w zakładce Teraz Samorząd.

Polecamy inne artykuły o podobnej tematyce:

Kamery 3D do przygotowania uchwały krajobrazowej? Przykład Pruszcza Gdańskiego (17 listopada 2022)RIO: gmina może sfinansować z darowizny zmiany w MPZP (26 października 2022)Spojrzeć na miasto inaczej… (24 października 2022)Brak krajowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego to poważny problem (18 października 2022)ZMP o zapowiadanej reformie planowania przestrzennego (28 września 2022)
©Teraz Środowisko - Wszystkie prawa zastrzeżone.
Kopiowanie i publikacja tekstów, zdjęć, infografik i innych elementów strony bez zgody Wydawcy są zabronione.
▲  Do góry strony