System kaucyjny od podszewki. Część 1. Wskazówki dla ustawodawcy

© mariesacha

W dniu 22 listopada 2019 r. Platforma Reloop i Europejska Federacja Wody Butelkowej (EFBW) wspólnie zorganizowały pierwszą konferencję na temat najlepszych systemów kaucyjno-depozytowych dla jednorazowych opakowań po napojach⁽¹⁾. Konferencja była okazją do uzyskania odpowiedzi na szereg pytań nurtujących zarówno krajowych, jak i unijnych decydentów, którzy stoją w obliczu implementacji tych systemów. Spotkanie w Brukseli było także źródłem inspiracji dla władz lokalnych i regionalnych (np. jak zaoszczędzić na kosztach gospodarki odpadami), ale i producentów, dystrybutorów napojów, czy wreszcie detalistów.

Wyjaśnienie terminologii

Wszystkie kraje europejskie, gdzie wdrożono systemy kaucyjne, jako sposób zbiórki odpadów opakowaniowych po napojach stosują jednakowe nazewnictwo dotyczące opakowań jednorazowych i zwrotnych: kaucja, system kaucyjny.

W nowoczesnych systemach kaucyjnych, kaucja (ang. deposit, skandynawski pant, słowacka zaloha) naliczana jest każdorazowo przy zakupie produktu oraz zwracana po oddaniu opakowania do punktu zbiórki przy równoczesnej jego dewaluacji. Nie ma zatem konieczności rozróżnienia nazewnictwa dla opakowań zwrotnych i jednorazowych, szczególnie w sytuacji, gdy we wszystkich krajach opakowania zwrotne i jednorazowe zwracane są do tych samych punktów zbiorki.

W związku z powyższym, dla potrzeb niniejszego artykułu pojęć kaucja i depozyt używa się zamiennie, choć w polskich warunkach wyróżnić można kaucję dla opakowań zwrotnych i depozyt dla jednorazowych. Więcej na ten temat tutaj.

System kaucyjny - trudne początki

O tym, z jakimi sporami prawnymi i obawami o prawidłowe funkcjonowanie wspólnego rynku wewnętrznego wiązało się wprowadzenie systemu kaucyjnego w Niemczech, mówił podczas konferencji dr Remo Klinger z kancelarii Geulen & Klinger Rechtsanwälte. - Na wprowadzenie systemu kaucyjnego w Niemczech skarżyły się nie tylko kluczowe niemieckie firmy handlowe, ale także zagraniczni producenci napojów. Postrzegali wprowadzenie regulacji Deposit Return System (DRS) jako dyskryminację pośrednią (argumentowali, że niemieccy producenci używający głównie butelek zwrotnych byliby faworyzowani). ETS w swym orzeczeniu z 14 grudnia 2004 r. potwierdził, że system kaucyjno-depozytowy może stanowić pośrednią dyskryminację, skonkludował jednak, że mimo wszystko jest uzasadniony względami środowiskowymi – wyjaśniał Remo Klinger.

Finalnie, Komisja Europejska wydała 9 maja 2009 r. specjalny Komunikat w sprawie „Opakowań do napojów, systemów kaucyjno-depozytowych i swobodnego przepływu towarów⁽²⁾” (Gorka-Paper). KE argumentuje w nim, że „Jeżeli państwo członkowskie decyduje się na obowiązkowy system kaucyjno-depozytowy, musi ono przestrzegać określonych wymogów w celu zapewnienia zachowania właściwej równowagi między celami ochrony środowiska a wymogami rynku wewnętrznego”. Ponadto KE powołuje się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które podkreśla środowiskowy walor systemów kaucyjno-depozytowych⁽³⁾.

Odpowiedź na wyzwania rzeczywistości

W obliczu nowej unijnej dyrektywy w sprawie jednorazowych towarów z tworzyw sztucznych (SUPD), która między innymi wymaga od państw członkowskich osiągnięcia następujących poziomów zbiórki: 77 proc. do 2025 r. i 90 proc. do 2029 r. Państwa stają więc wobec bezprecedensowych wyzwań. Dyrektywa rekomenduje systemy kaucyjno-depozytowe, które wydają się jedynym możliwym sposobem uzyskania takich wysokich poziomów zbiórki (co potwierdzają konkretne przykłady krajów⁽⁴⁾). Lista państw, albo rozważających wprowadzenie depozytu (np. Francja, Belgia, Polska), albo będących już w zaawansowanej fazie przygotowawczej (Słowacja, Szkocja, Łotwa) stale się wydłuża.

Dlaczego ustawa, a nie rozporządzenie?

Pierwszym krokiem do wprowadzenia obowiązkowego systemu kaucyjnego w danym państwie jest decyzja władz publicznych. Jak jednak wyjaśnia naszej redakcji Anna Larsson, dyrektor ds. GOZ w Reloop Platform, wspólną cechą wszystkich wprowadzonych systemów kaucyjnych jest to, że działają w oparciu o przepisy prawne uregulowane na poziomie ustawowym. Dotyczy to nie tylko systemów obowiązkowych, ale i tych dobrowolnych, do wprowadzenia których motywuje producentów wysoka opłata za każdą niezebraną sztukę opakowania po napoju (Norwegia, Finlandia). - System kaucyjno-depozytowy rodzi skomplikowaną sytuację faktyczno-prawną dla wielu uczestników rynku, dlatego też fundamentalną kwestią dla powodzenia całego przedsięwzięcia jest to, by przepisy były kompleksowe i spójne – podkreśla Anna Larsson. Przestrzega przy tym, by nie popełnić błędu Rumunii, która zdecydowała, że wprowadzi kaucję na poziomie ustawy, ale szczegóły pozostawiła do doprecyzowania w rozporządzeniu wykonawczym. - Formuła rozporządzenia nie pozwala na zmiany w ustawie fiskalnej, a tego wymaga zwolnienie kaucji – depozytu z podatku VAT - mówi Anna Larsson. Gdyby regulacja oparta była w całości na ustawie, wtedy procedura zmiany byłaby znacznie prostsza.

W różnych krajach przepisy o systemie kaucyjnym zostały zawarte w odmiennych ustawach, np. w Skandynawii jest to ustawa o odpadach, w Szkocji ustawa zapobiegająca zmianom klimatycznym, a na Litwie i w Estonii ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Słowacja, jako pierwszy kraj, zdecydowała się na wprowadzenie zupełnie odrębnego aktu prawnego stanowiącego o wprowadzeniu systemu kaucyjnego w tym kraju.

Druga część artykułu opisująca wzorcową regulację dostępna jest tutaj.

Katarzyna Zamorowska
Dyrektor ds. komunikacji