Ekologiczny Janosik

Wojciech Szymalski
prezes Fundacji Instytut na rzecz Ekorozwoju © Prawa zastrzeżone

Nierówna podłoga

Imieniem Janosika nazwano wpłatę nadmiernych dochodów najbogatszych gmin w Polsce na rzecz budżetu państwa. Wpłata ta następnie przekazywana jest biedniejszym samorządom jako subwencja pochodząca z budżetu państwa. Moim zdaniem ten mechanizm wyrównawczy jest jak najbardziej zasadny, bo źródła przychodów polskich samorządów są stosunkowo nieliczne, a te najbardziej zyskowne oparte są na z gruntu nierównej podstawie, niczym taniec zbójników nad ogniskiem.

Można by rzec, iż dochody poszczególnych samorządów nie mają nic wspólnego z zasadą równego startu. Według informacji GUS z 2022 roku⁽¹⁾ dotyczącej Mazowsza największy udział w dochodach własnych samorządów ma podatek dochodowy od osób fizycznych (czyli PIT). Jeśli nie liczyć szereg wielu drobnych innego rodzaju dochodów, to następnie jest to udział w podatku dochodowym od osób prawnych (czyli CIT). Na kolejnej pozycji jest to podatek od nieruchomości. Łącznie to nawet 2/3 dochodów własnych samorządów terytorialnych w Polsce. Krótko mówiąc - z tego samorządy utrzymują swoje usługi publiczne.

Taniec na jednej nodze

Wszystkie wymienione wcześniej pozycje mają silny związek z tym ilu mieszkańców liczy dana gmina i jak bardzo są oni bogaci. Tym samym, główne źródła przychodów samorządów lokalnych w Polsce są czymś w rodzaju totolotka. Jeśli wygrałeś los na loterii, czyli jesteś gminą o wysokiej liczbie bogatych mieszkańców, którzy w dodatku pracują w dobrze zarabiających firmach i posiadają liczne nieruchomości (jednakże nie rolne!), to twoja gmina już na starcie tak rozdzielanych dochodów na pewno będzie bogatsza od tej, u której te wskaźniki oscylują na biegunie biedy. Jednocześnie jest to totalizator bogactwa i biedy, bo - jeśli jesteś bogaty – łatwiej ci to bogactwo pomnożyć, niż wtedy, kiedy jesteś biedny. Nawet jeśli wzrost przychodów będzie w każdej kategorii gmin procentowo taki sam, nie trudno zgadnąć, że wzrost bogactwa będzie większy tam, gdzie poziom dochodów na starcie jest wyższy. Janosikowe więc choć trochę zasypuje tę przepaść.

Główne dochody gmin w Polsce są uzależnione zatem właściwie wyłącznie od kapitału społecznego gmin oraz od tego, jak ten kapitał potrafi przekuć swoje umiejętności na działalność gospodarczą – o ile nie jest to działalność stricte rolnicza, bo ta przynosi zaledwie do 5% dochodów własnych gmin, choć na pewno w niektórych gminach jest to znacznie więcej niż średnia. Zaryzykuję stwierdzenie, że oparcie dochodów gmin głównie na przychodach uzależnionych od kapitału społecznego i przedsiębiorczości jest głęboko niewłaściwe. To jak taniec na jednej nodze.

Po pierwsze dlatego, że administracja krajowa stosunkowo łatwo może manipulować wartością tych dochodów poprzez zmianę wartości opodatkowania osób fizycznych i prawnych. W ostatnich latach widać jak dalekoidące zmiany sprawiły, że gminy zaczęły przymierać głodem. Musiały tak tańczyć, jak im fiskus zagrał. Po drugie, o ile samorządy mogą utrzymać swoje usługi publiczne z tego rodzaju podatków – wraz z przychodami z opłat za te usługi - to wyraźnie brakuje im wystarczających środków na realizację inwestycji rozwojowych czy choćby odtworzeniowych. Dziś tę lukę zapełniają fundusze europejskie, ale co zrobić kiedy one się skończą? Drugiej nogi brak.

Czas na drugą nogę

W wielu krajach europejskich środki na cele rozwoju infrastruktury i usług publicznych pochodzą z udziału gmin w rosnącej wartości nieruchomości. Wzrost tej wartości kapitalizowany jest przez gminy na dwa sposoby. Pierwszym – przeznaczanym przede wszystkim na cele rozwojowe, np. nowe drogi, kanalizację i sieci ciepłownicze – jest udział gmin w rencie gruntowej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia terenu poprzez ustalenia poczynione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Drugim jest podatek katastralny. Obydwa te mechanizmy są w Polsce nieobecnie, każdy z innych powodów.

W wielu krajach europejskich środki kierowane do samorządów lokalnych na cele inwestycyjne pochodzą także z mechanizmów związanych z ochroną środowiska. Bezpośrednio mogą to być dochody skierowane na teren gminy przez inwestora prywatnego, który chce realizować szkodliwą dla środowiska inwestycję, ale zostały mu wyznaczone obowiązki w zakresie kompensacji wyrządzanych przez niego szkód środowiskowych, na terenie ich występowania. Mogą to być też dochody pochodzące z opłat za korzystanie ze środowiska, których wysokość ustala administracja państwowa. Ten pierwszy mechanizm zaproponowałem do wdrożenia w Polsce przy okazji inwestycji w elektrownie wiatrowe w pierwszym tegorocznym felietonie. Drugi mechanizm w Polsce występuje i ma się całkiem nieźle, co pokazuje jego ewaluacja na 100 lat ochrony środowiska w Polsce (str. 75). Korzystają z niego NFOŚiGW i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz samorządy lokalne.

Hołubce z zasobami

Jednak ten drugi mechanizm także nosi na sobie skazę niesprawiedliwości, która powoduje, że nie wszystkie gminy mają równy start przy jego wdrożeniu. Przecież wartość zasobów środowiska, z których chcą korzystać przedsiębiorcy, nie jest równo rozłożona pomiędzy wszystkie gminy, co pokazują m.in. dane Najwyższej Izby Kontroli w tym zakresie z roku 2018. Są więc takie gminy, które na tych zasobach zarabiają dużo, a są też takie, które nie zarabiają na nich nic. Dlatego istnieje mechanizm, który ścina nadmierne dochody gmin z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska. Na mocy art. 404a Prawa Ochrony Środowiska zbyt wysoka wartość opłat środowiskowych jest przekazywana wojewódzkim funduszom ochrony środowiska. Jednak nie jest to jeszcze ekologiczny Janosik wywijający hołubce.

Zbyt wysoka wartość opłat środowiskowych pozostaje w gestii wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i jest przez nie wykorzystywana. Środki te nie są w żadnym automatycznym mechanizmie przekazywane do gmin, które posiadają cenne zasoby przyrodnicze, ale mimo to „przymierają głodem”. Dziś samorządy chciałyby niewątpliwie środki te zachować dla siebie, choć nie wiadomo w jakiej formule. Niektórzy eksperci od gospodarki samorządowej, w tym Związek Gmin Wiejskich, postulują natomiast, aby stworzyć tzw.: subwencję ekologiczną, dla najbiedniejszych, ale cennych przyrodniczo gmin. W tę stronę idą także propozycje pozarządowych organizacji ekologicznych, najjaśniej wyrażone w najnowszych postulatach Client Earth dla nowego rządu. Może tak właśnie powinien działać art. 404a POŚ?

Skok w ogień

Też nie mogę już słuchać tych opowieści o tym, jak bogaci są mieszkańcy gmin, które leżą w pobliżu odkrywkowych kopalni węgla lub jak zamożni będą ci, pod których nosem pojawi się nowa elektrownia jądrowa. Warto uświadomić sobie także, że przyszłe opłaty za korzystanie ze środowiska są niestety dla niektórych inwestorów przyczynkiem do nęcenia gmin w celu lokalizacji na ich terenie instalacji o wysokiej szkodliwości dla środowiska. A gdyby tak możliwość otrzymania dodatkowych środków finansowych dla gminy nęciła je do goszczenia na swoim terenie nowych obszarów chronionych? Tak mógłby działać ekologiczny Janosik.

Możliwe, że również o tym będziemy rozmawiać na IX Europejskim Kongresie Samorządów w Mikołajkach podczas sesji Lokalne bezpieczeństwo energetyczne bez paliw kopalnych o 16:55 dnia 4 marca 2024. W imieniu swoim i organizatorów: Zapraszam!

Więcej treści dotyczących samorządów w zakładce Teraz Samorząd.