Kilkadziesiąt mln euro stracone przez naruszanie przepisów? NIK o koncesjach na wydobycie kopalin

35 mln euro – tyle pieniędzy łącznie Polska przekazała Czechom w związku ze skargą tego państwa do Komisji Europejskiej (KE), a następnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na skutki działalności kopalni w Turowie, do czego należy dodać jeszcze 68,6 mln euro okresowej kary pieniężnej nałożonej przez KE. Jak w opublikowanej 3 grudnia br. informacji o wynikach kontroli⁽¹⁾ ws. udzielania koncesji na wydobywanie kopalin stałych i węglowodorów stwierdza NIK, straty finansowe, które poniósł nasz kraj, były efektem naruszenia przepisów przy postępowaniu o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji kopalni przez Ministra Klimatu i Środowiska. Negatywne wnioski nt. braku prawidłowej realizacji zadań przy udzielaniu koncesji oraz monitorowaniu warunków ich realizacji dotyczą także pięciu na siedmiu poddanych kontroli marszałków województw (w woj. warmińsko-mazurskim, podlaskim, mazowieckim, lubelskim, łódzkim, wielkopolskim i lubuskim) oraz 11 na 14 skontrolowanych starostów. Stwierdzone przez Izbę naruszenia wiązały się ze złamaniem przepisów takich aktów prawnych, jak ustawa Prawo geologiczne i górnicze, kodeks postępowania administracyjnego, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także rozporządzenie w sprawie rejestru obszarów górniczych. - Stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem niewystarczającej skuteczności systemu kontroli zarządczej, w tym ustalenia nieefektywnych i nieadekwatnych mechanizmów kontroli w obszarze udzielania koncesji i monitorowania warunków ich realizacji – czytamy w ocenie ogólnej, którą zawiera sprawozdanie Izby.

Czytaj też: Porozumienie ws. Turowa. Komentarze ekspertów

Straty w bilansie zasobów

Za kopaliny na potrzeby kontroli uznano m.in. złoża węgla brunatnego i kamiennego (kopaliny energetyczne), rudy cynku i ołowiu czy miedzi i żelaza (kopaliny metaliczne), fluoryt, siarkę, sole potasowo-magnezowe, a także sól kamienną (kopaliny chemiczne) oraz kopaliny skalne, w tym gipsy, dolomity, piaski i żwiry (będące, jak zaznacza NIK, kopaliną występującą powszechnie na terenie całej Polski i najczęściej eksploatowaną bez wymaganej koncesji), torf i gliny ceramiczne. Kontrola Izby trwała od początku 2018 r. do 4 sierpnia 2023 r., a szczegółowe pytania dotyczyły także warunków kadrowo-organizacyjnych oraz ich wpływu na realizację zadań związanych z udzielaniem koncesji, rzetelnego prowadzenia postępowań administracyjnych oraz mechanizmów realizacji warunków udzielonych koncesji. - Niestety w społeczeństwie obserwuje się małą świadomość konsekwencji prowadzenia działalności wydobywczej z pominięciem przepisów prawa. Tymczasem nieprawidłowa eksploatacja powoduje straty w bilansie zasobów naturalnych państwa, niekontrolowane użytkowanie i degradację gruntów, tworzenie warunków do nielegalnego składowania odpadów, niewykonywanie obowiązków w zakresie rekultywacji – stwierdza Izba, diagnozując również ryzyko „nieodwracalnych przekształceń środowiskowych”, zagrożeń dla osób eksploatujących kopaliny czy rozwoju szarej strefy (przy pominięciu oficjalnych procedur zezwoleniowych).

Przewlekłe postępowania

Na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości? NIK wymienia przewlekłe prowadzenie postępowań, bazowanie przy udzielaniu koncesji na niekompletnych wnioskach, decyzjach koncesyjnych, w których znalazły się nieprawdziwe informacje czy braku zawieszenia postępowania koncesyjnego pomimo oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu. Czytamy także m.in. o ustanawianiu obszarów górniczych na terenie działek z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Działań niezgodnych z prawem było jednak więcej i obejmowały one także kwestie finansowe związane ze środkami funduszu likwidacji zakładu górniczego czy utrzymywanie koncesji pomimo upływu terminu jej ważności. Negatywnie oceniono 25 ministerialnych decyzji o przedłużeniu koncesji na wydobycie węgla kamiennego i brunatnego bez ostatecznych decyzji środowiskowych; negatywna ocena dotyczy także postępowań związanych z udzielaniem tzw. koncesji łącznych. Jak czytamy, monitoring realizacji warunków udzielonych koncesji w latach 2018-2023 był prowadzony nieprawidłowo i bez skutecznych mechanizmów kontroli, brakowało również właściwego przygotowania kadr do realizacji tych zadań.

Czytaj też: NIK: Słaby nadzór nad wykorzystaniem odpadów do rekultywacji gruntów

Opóźnienia

Do naruszenia prawa miało też dojść przy dwóch ministerialnych postępowaniach o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji dla kopalni w Turowie. Mowa o decyzjach udzielających zgody na wydobycie do 30 kwietnia 2026 r., a następnie do 27 kwietnia 2044 r.; według NIK wydano je na podstawie niekompletnych wniosków i nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uwagi Izby dotyczą również naruszenia przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze czy przekazania stronie czeskiej decyzji wydłużającej termin obowiązywania koncesji do 2026 r. dopiero pięć miesięcy po otrzymaniu dotyczącej tego prośby. To właśnie opieszałość w tym obszarze stała się jednym z zarzutów, jakie nasz południowy sąsiad skierował wobec Polski w ramach skargi do KE i TSUE. - Jakkolwiek strona czeska wycofała skargę i zawarła z rządem RP umowę, to strona polska przekazała na rzecz Ministerstwa Środowiska Republiki Czeskiej łączną kwotę w wysokości równoważnej 10 mln euro, oraz na rzecz Kraju Libereckiego w Czechach łączną kwotę w wysokości równoważnej 25 mln euro, co stanowiło równowartość 160,7 mln zł – sprawozdanie podsumowuje skutki finansowe skargi, powiększone o 68,6 mln euro, jakie Komisja potrąciła Polsce z przekazywanych środków.

Określić zasady współpracy

Wśród kolejnych wyników kontroli jakimi dzieli się NIK w swoim raporcie, wymienione zostaje także przedstawienie niezgodnego regulacjami unijnymi projektu nowelizacji ustawy Prawo górnicze oraz ignorowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym (przy ignorowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których konieczność zakłada dyrektywa nr 2011/92). Wyłączenie konieczności uzyskania takiej decyzji miało też poskutkować nierównym traktowaniem przedsiębiorców (niektórzy bowiem cały czas byli objęci tym wymogiem). Na 22 skontrolowanych jednostek procedury kontroli przedsiębiorców opracowano tylko w siedmiu. W siedmiu jednostkach NIK wykazała zaniechania we wzywaniu przedsiębiorców do usunięcia naruszeń warunków koncesji.

Czego możemy dowiedzieć się ze sformułowanych wniosków? Rekomendując konkretne zmiany legislacyjne, Izba zwraca się do resortu klimatu i środowiska w sprawie określenia w ustawie Prawo geologiczne i górnicze zasad współpracy organów administracji geologicznej (ministra, marszałków województw i starostów) z organami nadzoru górniczego w zakresie cyklicznych kontroli realizacji warunków udzielonych koncesji. Jeśli chodzi o same organy, według NIK powinny one usprawnić system kontroli udzielania, zmiany, wygaszania i przenoszenia koncesji na wydobycie kopalin stałych, usprawnić monitorowanie warunków udzielonych koncesji oraz zapewnić „prawidłowe warunki organizacyjne i kadrowe”. Konkretne działania, jakie wskazano w podsumowaniu, mówią m.in. o publikowaniu w Biuletynach Informacji Publicznej schematu procedur kontroli przedsiębiorców, egzekwowaniu usuwania naruszeń czy o wyegzekwowaniu dowodów wpłat na fundusz likwidacji zakładu górniczego.

Czytaj też: Raport NIK: hałdy pogórniczych odpadów nadal nierozwiązanym problemem