Korzystając z naszej strony internetowej, wyrażają Państwo zgodę na używanie cookies. Więcej informacjiClose
Specjalista ds. analiz przestrzennych GIS Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - PIB
Specjalista ds. analiz przestrzennych GIS Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - PIB

Planowanie przestrzenne potrzebuje swojego szeryfa

a+a-    Powrót       01 marca 2019       Planowanie przestrzenne   

Strategiczne i odpowiedzialne planowanie przestrzenne? Niestety nie w Polsce. Za dwa tygodnie wejdzie w życie rozporządzenie o sporządzaniu audytów środowiskowych. M.in. o tym, czy jest to szansa na zmianę dotychczasowego podejścia, mówi w wywiadzie prof. dr hab. Jerzy Solon z PAN.

prof. dr hab. Jerzy Solon
Profesor w Zakładzie Geoekologii i Klimatologii w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk

Teraz Środowisko: Czy planowanie przestrzenne w kontekście ochrony przyrody i krajobrazu w naszym kraju jest efektywne?

Jerzy Solon: Generalnie mamy w Polsce ogromny problem z planowaniem przestrzennym jako takim. Planowanie sposobu zagospodarowania i wykorzystania przestrzeni zarówno w kontekście urbanistycznym, jak i środowiskowym wygląda źle. Obowiązuje co prawda szereg aktów prawnych, regulujących planowanie przestrzenne, terytorialną ochronę przyrody, oraz różne aspekty ochrony komponentów środowiska, ale nie są one ze sobą spójne. Zauważmy, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, głównym dokumentem planistycznym na poziomie gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (będący aktem prawa miejscowego), który powinien być zgodny z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP). Natomiast decyzje lokalizacyjne (decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) powinny odgrywać jedynie rolę uzupełniającą. Niestety rzeczywistość w większości gmin jest odmienna.

TŚ: Z czego to wynika?

JS: Po pierwsze, bardzo często nawet najlepsze zapisy w studiach uwarunkowań nie są realizowane w planach miejscowych. Po drugie planów miejscowych jest mało i bywają one często ułomne. Z analiz wykonywanych systematycznie w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagopodarowania PAN pod kierunkiem prof. P. Śleszyńskiego wynika, że w końcu 2017 roku miejscowymi planami było pokryte nieco ponad 30 proc. powierzchni kraju. W większości były to plany dotyczące małych powierzchni, często rozrzuconych na obszarze gminy i nietworzące zwartych kompleksów. Zdarzają się także plany o przebiegu niemal liniowym, nawiązującym do przebiegu nowych linii komunikacyjnych i ich najbliższego otoczenia. Okazuje się więc, że plany miejscowe nie przyczyniają się do poprawy ładu przestrzennego oraz że zasięg przestrzenny oddziaływania tych dokumentów w dużej części nie jest większy, niż w przypadku decyzji lokalizacyjnych.

Niezależnie od prac nad zmianą przepisów o planowaniu przestrzennym, które – w przyszłości – być może poprawią sytuację, duże nadzieje można i należy wiązać z realizacją dyspozycji wynikających z tzw. ustawy krajobrazowej z 2015 roku, która - oprócz swej części tzw. "reklamowej" (nastawionej na poprawę estetyki przestrzeni publicznej), ma wzmacniać narzędzia służące ochronie krajoobrazu, na podstawie rekomendacji wynikających z audytu krajobrazowego

TŚ: Ale czy rzeczywiście wzmacnia?

JS: Tego jeszcze nie wiemy. Ustawa – opublikowana w 2015 roku, jak to już wcześniej wspomniano, stanowi, iż audyt powinien zakończyć się z końcem ... 2018 roku, a jego zasady określi rozporządzenie Rady Ministrów. Tym czasem rozporządzenie w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych zostało podpisane dopiero 11 stycznia 2019 roku, opublikowane 28 lutego br., a wejdzie w życie 15 marca br. Tak więc formalnie audyt jeszcze się nie rozpoczął, choć powinien być już zakończony.

TŚ: To co się stało, rozporządzenie nie zostało na czas opracowane?

JS: Pierwsza wersja metodyki audytu została opracowana jeszcze w 2014 roku przez wieloosobowy zespół specjalistów z różnych ośrodków akademickich kraju pod moim kierownictwem. Dostosowanie tej metodyki do końcowego brzmienia ustawy, przełożenie jej na język prawny i wprowadzenie poprawek, trwało rok. Po szerokich i trwających ponad dwa lata konsultacjach społecznych, w wyniku których wprowadzaliśmy jeszcze różne drobne korekty, tekst rozporządzenia był gotowy i leżał. Leżał i leżał, i czekał na decyzje o charakterze raczej politycznym niż merytorycznym. Dlatego też to tak długo trwało.

TŚ: Co ma dać audyt?

JS: Przede wszystkim wprowadza podział Polski na krajobrazy, jako niewielkie jednostki przestrzenne, wraz z ich opisem. Dodatkowo wprowadza pojęcie krajobrazu priorytetowego, czyli krajobrazu szczególnie cennego dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe. To z kolei ma umożliwić wprowadzenie zasad ochrony i gospodarowania danym krajobrazem (w skrócie mówiąc określa: co jest dozwolone, a co nie). Lista jest otwarta, choć enumeratywnie wskazuje zalecane działania.

Tak pomyślany audyt krajobrazowy i zalecenia z niego wynikające mają w sposób kompleksowy uzupełniać możliwości ochrony zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz walorów historycznych i estetycznych, wynikające z innych przepisów, np. z planów ochrony parków narodowych i parków krajobrazowych. Tu należy podkreślić, że częścią takich planów są m.in. operaty zagospodarowania przestrzennego, które – owszem – podają różne zalecenia dotyczące zagospodarowania przestrzennego, ale nie mają one mocy obligatoryjnej i są często ignorowane przez samorządy gmin.

TŚ: Czy mógłby Pan wskazać jakieś przykłady?

JS: Wielokrotnie brałem udział w wykonywaniu planów ochrony dla parków narodowych i parków krajobrazowych, a w przypadku niektórych innych byłem ich recenzentem. Tak więc z doświadczenia wiem, jak to wygląda. Co z tego, że w tzw. operacie zagospodarowania przestrzennego znajdą się np. zalecenia dotyczące wyłączenia danego terenu spod zabudowy ze względu na zachowanie walorów przyrodniczych czy też układów histroycznych, czy perspektywy widokowej? Co z tego, że plan ochrony wskazuje na potrzebę opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru? Gminy mogą to zlekceważyć (motywując często brakiem finansów niezbędnych do wykonania planu), bo bardziej opłaca im się gospodarować przestrzenią za pomoca decyzji lokalizacyjnych (uzgodnienia warunków zabudowy). Decyzje takie mają duży walor uznaniowości, a to sprawia, że gospodarowanie przestrzenią za ich pomocą jest bardziej elastyczne... Oczywiście władze parku narodowego mają możliwość, by nie wyrazić zgody na pewne działania w obrębie parku, a w otulinie parku wyrazić negatywną opinię. W ostateczności kierują sporne kwestie do sądów administracyjnych.

TŚ: Czyli mamy wiele cząstkowych regulacji prawnych, ale właściwie żadnej strategii?

JS: Dokładnie, mimo deklaracji na wysokim poziomie ogólności i - formalnie rzecz biorąc – nie całkiem złego prawa, nie ma jasno określonych priorytetów, nie ma przemyślanej strategii działania, ani jednolitej procedury postępowania nawet na terenie jednego wojewdztwa, a co dopiero mówić o terenie całego kraju. Ochrona przyrody czy przestrzeni geograficznej i jej zasobów (to szersze pojęcie, obejmujące także ochronę zabytków, widoków, napowietrzania etc.) jest bardzo deklaratywna. A to za mało. Dużo chaosu wprowadzą specustawy, które stoją niejako ponad porządkiem prawnym. Np. jedna z nich stanowi, że maszty telefonii komórkowej można stawiać prawie wszędzie; podobnie jest z budowaniem dróg. Tyle tylko, że w przypadku dróg, inwestycje najczęściej finansowane są w jakieś części z funduszy Unii Europejskiej, czyli muszą być realizowane zgodnie ze standardami europejskimi. Oznacza to, że cała dokumentacja przyrodnicza, w tym ocena oddziaływania na środowisko (ze szczególnym uwzględnieniem obszarów i siedlisk z listy Natura 2000), musi być o wiele bardziej szczegółowa i wielostronna niż w innych przypadkach.

TŚ: A co z ciągłością decyzyjną? W wielu ważnych sprawach organy zmieniają zdanie często i diametralnie...

JS: Niewątpliwie dodatkowym czynnikiem wpływającym na efektywność zarządzania przestrzenią jest brak ciągłości decyzyjnych i zmiana celów działania, wynikająca z potrzeb politycznych i koniunkturalnych. Dobrym przykładem jest stosunek do zasobów węgla kamiennego w województwie lubelskim. Rozpoznane złoża występują m.in. na obszarze kilku gmin położonych w Rezerwacie Biosfery Polesie Zachodnie, w tym tuż przy granicy z Poleskim Parkiem Narodowym. W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego z lipca 2002 roku złoża na obszarze omawianych gmin, jako najbardziej kolizyjne z walorami przyrodniczymi, zostały wskazane jako złoża do zaniechania – wyłączone spod eksploatacji przemysłowej. Natomiast Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego z 2015 roku wskazuje na Łęczyńsko-chełmski okręg górniczo-energetyczny jako obszar rozwoju energetyki w oparciu o miejscowe zasoby surowcowe (zapewnienie przestrzennych warunków rozwoju i zagospodarowania regionu przemysłowego opartego na zasobach węgla kamiennego), a jako wiodące kierunki zagospodarowania wskazuje m.in.: rozwój infrastruktury kopalni węgla kamiennego oraz transportowej dla potrzeb dystrybucji surowca, budowę elektrowni wraz z infrastrukturą elektroenergetyczną. Taka dyspozycja w sposób oczywisty zmienia perspektywy rozwojowe i kłóci się z najbardziej elementarnymi wymogami ochrony przyrody.

TŚ: Czy Minister Środowiska nie ma instrumentów, żeby nad tym chaosem zapanować?

JS: Ma i nie ma. Z jednej strony – jako organ nadzorujący gospodarowanie lasami i zasobami geologicznymi – może, przynajmniej teoretycznie, eliminować liczne konflikty. Z drugiej jednak strony mamy podział kompetencji pomiędzy poszczególne ministerstwa. Kto inny odpowiada za infrastrukturę, a kto inny za przyrodę. Zresztą na poziomie województwa nie jest lepiej. Z jednej strony mamy marszałka i samorząd wojewódzki, a z drugiej regionalną dyrekcję ochrony środowiska.

TŚ: Jakie mogą być konsekwencje złej inwestycji, patrząc z punktu widzenia przyrodniczego?

JS: Konsekwencje inwestycji nietrafnie ocenionych pod względem wpływu na środowisko mogą być ogromne. Częstokroć większe, niż nam się wydaje, przy czym różne w przypadku różnych inwestycji Załóżmy, że powstanie osiedle mieszkalniowe w miejscu, gdzie nie powinno. Za 20 lat możemy te budynki rozebrać i przesiedlić ludzi i dokonać stosunkowo łatwej rekultywacji terenu (życie biologiczne na tym obszarze to już inna sprawa). Natomiast inna jest sytuacja w przypadku inwestycji głębiej ingerujących w środowisko. To, że w wyniku jakiejś inwestycji dokonaliśmy głębokich wykopów, zmieniliśmy stosunki wodne, zmieniliśmy rzeźbę terenu, oznacza zmianę przestrzeni przyrodniczej na bardzo długo. Ale prawdą również jest i to, że przyroda zmienia się sama z siebie, co nie jest wcale złe. Musimy mieć przy tym świadomość, że niestety nie da się wszystkiego ochronić.

TŚ: To smutne refleksje.

JS: Ochrona przestrzeni i przyrody kosztuje, więc musi być społeczna zgoda na takie działania. Proszę zwrócić uwagę, jakie mamy problemy z dolinami dużych rzek w Polsce. Po ostatnich wielkich powodziach głośno mówiło się o tym, że należałoby poważnie rozpatrzyć wniosek, by wysiedlić ludzi z dolin rzek, dosłownie przenieść na koszt Państwa wszystkich mieszkańców zalewanej miejsowości. To i tak kosztowałoby mniej, niż utrzymywanie całej instrastruktury wałów przeciwpowodziowych, ponoszenia kosztów związanych z akcjami ratowniczymi i rekompensatami dla powodzian. W Średniowieczu obowiązywał przepis, że na terenach zalewowych nie wolno było stawiać trwałych budowli i przez wiele stuleci tego przestrzegano. Potem człowiek uznał, że wie lepiej i wbrew zdrowiemu rozsądkowi i prawom natury zaczęto wydawać pozwolenia na budowę w miejscach zalewowych. Nie ma odważnego, który chciałby naruszyć interesy grupowe i oddać przyrodzie, co jej się należy.

TŚ: Jaką więc mamy konkluzję z tej rozmowy?

JS: Trudno wskazać jedną ogólną konkluzję, ale wydaje się, że potrzebujemy trzech rzeczy: głębokiej zmiany systemu prawnego dotyczącego kompleksowego stosunku człowieka do środowiska; ministra środowiska, który miałby silną pozycję w rządzie i potrafił przekonywać innych ministrów, w tym ministra finansów do swoich racji. Wreszcie potrzebujemy wzrostu ogólnej wiedzy przyrodniczej i świadomości potrzeb ochrony środowiska w społeczeństwie. To ostatnie jest szczególnie ważne, gdyż bez społecznej akceptacji żadne poważniejsze zmiany nie mają szans na pełną realizację. Tu trzeba podkreślić, że z badań socjologicznych wynika, iż w ciągu ostatnich 20 lat tzw. świadomość ekologiczna w społeczeństwie systematycznie rosła, natomiast ostatnie badania wskazują na zahamowanie tego trendu, a nawet jego odwrócenie i wzrost postaw konsumpcyjnych i eksploatacyjnych. Nie wiemy oczywiście, czy jest to rzeczywista i trwała zmiana postaw, czy tylko efekt chwilowy, związany z bieżącą działalnością władz, powodującą m.in. daleko idącą polaryzację poglądów społeczeństwa na bardzo wiele spraw. Niemniej jednak okazuje się, że znaczna część społeczeństwa podchodzi do środowiska i przyrody czystko utylitarnie. Ma nam służyć, bez względu na wszystko.

Katarzyna Zamorowska: Dziennikarz, prawnik

Polecamy inne artykuły o podobnej tematyce:

RDOŚ w Poznaniu uchylił decyzję dot. budowy "zamku" w Stobnicy (02 maja 2019)Konkurs na zagospodarowanie nieczynnego pohutniczego pieca (02 maja 2019)Raport o stanie gminy to znacznie więcej niż tylko statystyka (30 kwietnia 2019)Rozwój ciepłownictwa kluczowym wyzwaniem samorządów (26 kwietnia 2019)Zakończono rewitalizację pocynkowej hałdy w Rudzie Śląskiej (16 kwietnia 2019)
©Teraz Środowisko - Wszystkie prawa zastrzeżone.
Kopiowanie i publikacja tekstów, zdjęć, infografik i innych elementów strony bez zgody Wydawcy są zabronione.
▲  Do góry strony